Ambtenaren en hun ministers

Secretarissen-generaal van vier ministeries hebben onlangs geklaagd dat ambtenaren overal de schuld van krijgen. Bij conflicten worden zij ontslagen en blijven de ministers zitten. Dat is wat overdreven, meent Paroolcolumnist Jan Pen, maar volgens hem is er is wel degelijk een schadelijke ontwikkeling aan de gang.

EEN OUDE kwestie is weer helemaal nieuw: de verhouding tussen ministers en hun ambtenaren. Of moet ik zeggen: tussen de ambtenaren en hun ministers? Wie bezit wie? Over dit onderwerp doen sterke verhalen de ronde. Nederland wordt geregeerd door onzichtbare bureaucraten die cocaine invoeren, vliegtuigen laten neerstorten en bankier spelen in Latijns-Amerika.

Een van de verhalen, waar ik zelf wel in geloof, is dat binnen de ambtelijke wereld een sterke pressiegroep aan het werk is ten bate van Nederland distributieland. Bart Tromp dient hier als betrouwbare berichtgever. Een ander verhaal, dezer dagen verteld door de secretarissen-generaal van vier ministeries, zegt dat de ambtenaren overal de schuld van krijgen. Ze worden ontslagen en de ministers blijven zitten. Deze klacht lijkt mij overdreven, maar er is wel degelijk een schadelijke ontwikkeling aan de gang.

Door een reeks incidenten gaat de traditionele anonimiteit van de ambtelijke wereld teloor. Ministers, ambtenaren, Kamerleden, de Bijlmer-commissie, journalisten, de televisie, het werkt allemaal in de richting van rommelige verhoudingen. En ook de Wet Openbaarheid van Bestuur draagt bij tot de aantasting van wat ik beschouw als drie beginselen die nageleefd behoren te worden.

Principe nummer I zegt dat beleidsambtenaren naar buiten toe niet bestaan. Ze zijn niet zichtbaar. Nu ja, als ze het departement binnengaan kunnen ze eventjes worden waargenomen, ze staan trouwens met naam en toenaam in de Staatsalmanak, hun salaris is makkelijk te traceren, maar hun werk is geheim. Niemand mag weten wat een ambtenaar tegen zijn chef zegt en wat die weer tegen de directeur-generaal zegt en wat die weer aan de minister vertelt. Omgekeerd zijn ook de berichten naar beneden, van de bewindspersoon naar de staf, uitsluitend voor intern gebruik. Wat deze lui allemaal verzwijgen is ook geen zaak voor de buitenwacht.

Dit principe wordt tegenwoordig met voeten getreden. Sommige topambtenaren hebben het slechte voorbeeld gegeven door artikelen en interviews.

Bekend is dat Van Wijnbergen van EZ en Pont van Milieu met verhalen naar buiten kwamen die op gespannen voet stonden met het beleid. Dat heeft weinig gevolgen gehad. Dat was wel even anders toen Docters van Leeuwen hele slachtingen aanrichtte, maar dat was dan ook een geval apart. Sommige juristen geloven namelijk dat het Openbaar Ministerie eigenlijk los staat van de bewindspersoon - die 'magistraten' opereren op eigen kracht. Terecht heeft minister Sorgdrager korte metten gemaakt met deze ondemocratische opvatting, maar daarmee schond de bewindsvrouw principe II.

Principe II zegt dat ministers bestaan, binnen het departement en daarbuiten. Naar buiten dekken ze hun ambtenaren. Bewindslieden treden op als ze zich naar het parlement begeven. Ze treden af wegens beleidsfouten, niet wegens incidenten. Helaas moeten ze ook elders hun neus wel eens laten zien, en dan komen ze in de verleiding daar van alles te roepen - liefst nog waar de televisie bij staat, een euvel dat hand over hand toeneemt maar daar gaat het nu even niet over.

De minister is verantwoordelijk voor alles wat er op het departement gebeurt, maar mag zich nooit beroepen op wat ambtenaren hebben gezegd of verzwegen. Intern kan daar de grootste heibel over ontstaan, maar die behoort, om eens een lelijke Bijlmer-uitdrukking te gebruiken, onder de pet blijven.

Wat de secretarissen-generaal nu doen, namelijk naar buiten brengen dat ze het niet eens zijn met beslissingen (over generaals bij de MID of wat dan ook) is ongepast. Ze heben misschien het grootste gelijk van de vismarkt maar zij zijn zelf niet in een positie om dat aan te kaarten. Toen die ellendige Bijlmer-enquete ertoe leidde dat overhaast verkeersleiders op non-actief werden gesteld, had iedereen 'foei' behoren te roepen - die funtionarissen hadden niets verkeerd gedaan - alleen secretarissen-generaal mogen dat niet.

Maar Roel Bekker, die voorzitter is van het college van secretarissen-generaal, slaat de spijker op zijn kop als hij stelt dat de ambtenaren naar buiten toe voor honderd procent gedekt moeten worden door hun minister. Tegen dit beginsel is de laatste jaren zwaar gezondigd. Minister Sorgdrager is de grootste boosdoener. Zij heeft veel schade aangericht.

Principe III lijkt in strijd met principe I: ambtenaren, die contact hebben met publiek, behoren zichtbaar te zijn, herkenbaar, aanspreekbaar. Ze hebben een naam. Dat slaat op politiemensen, belastingambtenaren, bijstandstoekenners. Vroeger waren ze anoniem, maar in dit opzicht gaat de ontwikkeling in de goede richting. Deze openheid compliceert de zaak, want er moet nu onderscheid worden gemaakt tussen de onzichtbare beleidsambtenaren die in de kanselarijen hun stille werk doen en het veel grotere leger van uitvoerende functionarissen.

De ministeriele verantwoordelijkheid ligt in beide gevallen gelijk, maar hier geldt niet dat de ambtenaar uit de wind kan worden gehouden. Er is ook veel meer kans op incidenten en kabaal.

Toen een bewoner van Schiermonikoog - toevallig een politieman - door zijn collega's met veel heisa werd gearresteerd op verdenking van ontucht met zijn dochter, was de minister van Justitie wel degelijk gehouden om het zaakje van snel en afkeurend commentaar te voorzien. Dat die politieke daad te laat en te zwak kwam, sterkte menigeen in de gedachte dat de overheid een ondoordringbaar bolwerk is.

Maar dat is een mythe. De werkelijkheid van de ministeriele verantwoordelijkheid is een stuk ingewikkelder en juist daarom is het van belang om een paar regels, zie boven, in de gaten te houden.