Consequenties van dualisering

'Het komt erop neer dat de kiezer elke invloed op de samenstelling van het gemeentebestuur is ontnomen.'

‘Twee weken is een lange tijd in de politiek,’ zei de Britse premier Harold Wilson ooit. Hij bedoelde dat toen letterlijk, maar zijn uitspraak is spreekwoordelijk geworden, omdat hij wees op een algemener verschijnsel: de snelheid waarmee het recente verleden wordt vergeten of vertekend.

Over drie weken worden gemeenteraadsverkiezingen gehouden. Het zijn de eerste raadsverkiezingen sinds de invoering van de dualisering in het gemeentebestuur. Dit is de meest ingrijpende wijziging van ons politieke stelsel geweest sinds 1917, toen tot een kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging werd besloten. Je zou verwachten dat nu een politieke discussie zou woeden over de vraag of de dualisering heeft geleid tot de gewenste resultaten, en zo niet, wat voor consequenties dan moeten worden getrokken.

Vroeger werd de gemeente ‘monistisch’ bestuurd. De gemeenteraad vormde het algemene bestuur en uit de gemeenteraad werden de leden van het dagelijks bestuur gekozen: de wethouders. Het dagelijks bestuur telde daarnaast de burgemeester, die niet door de raad gekozen was. Maar de kwestie van de burgemeestersbenoeming laat ik hier buiten beschouwing, al herinner ik er graag aan dat de vraag op welke manier een burgemeester wordt aangewezen, onlosmakelijk verbonden is aan de verdere inrichting van het gemeentebestuur. Dat werd vorig jaar in de ‘ vernieuwingsplannen’ van minister Thom de Graaf buiten beschouwing gelaten.

Het monisme hield dus in dat er formeel een eenheid van bestuur was. In feite was daar natuurlijk geen sprake van en functioneerde de gemeenteraad als volksvertegenwoordiging ten opzichte van de ‘regering’, het college van burgemeester en wethouders. Staatsrechtelijke fijnproevers vonden dit maar niks. Ze vonden dat meer afstand en ‘ transparantie’ in de verhouding tussen raad en b. en w. moest komen. Dit was nodig, zo stelde de commissie Elzinga, die het plan voor de dualisering opstelde, om de burger dichter bij de politiek te brengen. Daaraan bestond behoefte, alleen al gezien de betrekkelijk lage en elke keer dalende opkomstcijfers bij gemeenteraadsverkiezingen.

In het nieuwe stelsel vormen B. en W. het bestuur. De wethouders worden nog wel door de gemeenteraad aangewezen, maar zij hoeven daar niet zelf in te zijn gekozen. De gemeenteraad bestuurt niet meer mee, maar stelt de ‘ kaders’ voor het bestuur, keurt de begroting goed en controleert zo het bestuur. De verhouding tussen gemeenteraad en b. en w. is nu formeel vergelijkbaar met die tussen parlement en regering.

Maar deze stelselwijziging heeft aan de vooravond van de gemeenteraadsverkiezingen nog geen enkel politiek debat over de werking ervan opgeleverd. Toch is daar alle aanleiding voor. Niets wijst erop dat deze verandering de politiek dichter bij de burgers heeft gebracht. Het is de vraag of de meeste kiezers wel van deze wijziging weten. Evenmin is het raadswerk minder tijdrovend geworden, ook een doelstelling. Het moest voor meer burgers aantrekkelijk worden deze functie uit te oefenen. Maar de gemeenteraad heeft wel veel minder te vertellen dan vroeger. Dat wreekt zich weer in de relatie tussen raadsleden en burgers. Als de laatsten bij de eersten aankloppen, kunnen ze eigenlijk alleen maar doorverwijzen naar ambtenaren, met wie gemeenteraadsleden niet meer mogen praten, want die ambtenaren staan in dienst van b. en w.

Van feitelijk dualisme is evenmin sprake als in de Tweede Kamer. De voornaamste tegenstelling is die tussen oppositie en regeringspartijen, niet tussen b. en w. en raad. Men hoeft maar aan de affaire Oudkerk te denken om zich te herinneren hoeveel moeite het een gemeenteraadsfractie kost het vertrouwen op te zeggen in een maatschappelijk en politiek onmogelijk te handhaven wethouder van de eigen partij. Dat iets wringt met het nieuwe systeem, laat zich overigens afleiden uit de vele tientallen wethouders die in de voorbije raadsperiode zijn afgetreden.

Heeft dit te maken met hun nieuwe benoemingswijze, met het feit dat zij van buiten de raad zijn aangetrokken en ook geen lid meer zijn van ‘ hun’ fractie? Ik heb die hele constructie vanuit democratisch oogpunt altijd een onding gevonden. Het komt erop neer dat de kiezer elke invloed op de samenstelling van het gemeentebestuur is ontnomen. Hij of zij moet maar afwachten wat voor mensen de gemeenteraad na de verkiezingen in dat bestuur benoemt. De zaak is er niet doorzichtiger op geworden nu sommige partijen wethouderskandidaten verkiesbaar hebben gesteld voor de gemeenteraad, waarin zij dus, als zij worden gekozen, geen zitting zullen nemen.