De problemen bij interventies

Willekeur regeert waar het gaat om ingrijpen door een internationale troepenmacht in een soevereine staat. Dus resteert een politiek van behendig schipperen, verwacht Parool-columnistBart Tromp.

HET 'WESTFAALSE systeem' is de uitdrukking die tegenwoordig veel gebezigd wordt als aanduiding van het stelsel van staten waarin de geografische wereld is verkaveld. De naam verwijst naar de vredes van Munster en Osnabruck, die in 1648 een einde maakten aan de Tachtigjarige en de Dertigjarige Oorlog. Met deze vredes kwam een eind aan de illusie dat 'Europa' eigenlijk een politiek-religieuze eenheid was, een 'christelijk imperium'. In plaats daarvan kwam de notie van soevereine territoriale staten, die elkaar als zodanig erkennen. Deze erkenning van soevereiniteit hield niet in de laatste plaats in dat de ene staat zich niet bemoeide met wat er binnenlands in een andere gebeurde.

Het Westfaalse Systeem is na 1945 georganiseerd als de Verenigde Naties. Ook de VN zijn 'gebaseerd op het principe van de soevereine gelijkheid van al zijn leden' - artikel 2.1 van het Handvest van de VN.

Dit gebod van non-interventie is in de afgelopen vierhonderd jaar geregeld ontdoken of geschonden. Europese staten hebben bijvoorbeeld herhaaldelijk ingegrepen in de binnenlandse politiek van het Osmaanse Rijk, meestal met als argument de bescherming van zijn christelijke inwoners.

Kosovo

Echt nieuw is het probleem dus niet dat zich vorig jaar zo scherp deed voelen bij de interventie in Kosovo; het probleem dat optreden tegen grove schendingen van mensenrechten in een staat alleen maar kan door de soevereiniteit van die staat te schenden. Nieuw is wel hoe zulk optreden volkenrechtelijk kan worden toegestaan en gerechtvaardigd.

Juist naar aanleiding van de kwestie Kosovo hebben de Adviesraad Internationale Vraagstukken en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken zich op verzoek van de regering over dit vraagstuk gebogen. Het daarover verschenen rapport 'Humanitaire interventie' heeft in de media en de politiek minder aandacht gekregen dan het verdient.

Humanitaire interventie is het gebruik van geweld (of zelfs het dreigen ermee) door een of meer staten binnen het territorium van een andere staat, met als oogmerk het beeindigen of voorkomen van een grootscheepse aantasting van mensenrechten in die staat. Dat kan gebeuren op basis van een besluit van de Veiligheidsraad of zonder zo'n mandaat, zoals in Kosovo.

De eerste variant levert volkenrechtelijk de minste problemen op. De Veiligheidsraad heeft immers in het hedendaagse Westfaalse systeem de bevoegdheid als commissaris van politie in de wereld op te treden.

Wanneer naar zijn oordeel de internationale vrede en veiligheid bedreigd wordt, kan de Raad voor gewapende interventie toestemming geven. Oorspronkelijk gold alleen een oorlog tussen staten als zo'n bedreiging - zie het VN-optreden in de Koreaanse oorlog.

Daarna zijn echter steeds vaker schendingen van mensenrechten aangevoerd als een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid.

In eerste instantie is dat gedaan door ontwikkelingslanden, gesteund door de voormalige Sovjet-Unie. Zij beschouwden de situatie in het toenmalige Rhodesie (nu Zimbabwe) en Zuid-Afrika, vanwege de schendingen van mensenrechten daar, als een bedreiging voor de wereldvrede en op die basis zijn de handels embargo's tegen die landen toen ingesteld.

Daarmee is, achteraf gezien, een belangrijk precedent geschapen. Of, zoals de Britse Labour-minister van Buitenlandse Zaken Ernest Bevin het ooit in een onnavolgbare metafoor formuleerde: 'Maak nooit een doos van Pandora open. Er kan een Trojaans paard in zitten'. Tegenwoordig zijn het vooral Rusland, China en sommige ontwikkelingslanden die zich verzetten tegen deze brede definitie van bedreiging van de internationale vrede en veiligheid, want met situaties zoals in Tsjetsjenie en Tibet lopen zij nu de kans te worden getroffen.

Toch valt humanitaire interventie op basis van een mandaat van de Veiligheidsraad om twee redenen tamelijk willekeurig uit. In de eerste plaats omdat de Veiligheidsraad een politiek lichaam is, waarin de leden niet zozeer het belang van wereldvrede vooropstellen, maar vooral een scherp oog aan de dag leggen voor het eigen belang.

Terwijl niemand betwistte dat de aanwezigheid van een kleine vredesmacht van de Verenigde Naties doorslaggevend was voor het behoud van de stabiliteit in Macedonie, weigerde China vorig jaar in te stemmen met verlenging van dit mandaat. Enkel en alleen om daarmee een particuliere rekening met Macedonie te vereffenen.

Rwanda

Het politieke karakter van de Veiligheidsraad leidt ertoe dat bij sommige grootscheepse schendingen van mensenrechten wel wordt opgetreden, maar bij andere niet. Een tweede factor van willekeur is de bereidheid van staten om militairen voor humanitaire interventie aan de VN ter beschikking te stellen. Die bereidheid is namelijk minder gebaseerd op de ernst van de zaak, dan op de kosten van interventie en het risico dat VN-troepen zouden kunnen lopen.

De grootste schending van mensenrechten in het afgelopen decennium, de moordpartijen in Rwanda, leidde daardoor niet tot humanitaire interventie. Integendeel: de VN-troepen werden vlak voor de dreigende uitbarsting teruggetrokken.

Als de Veiligheidsraad in een bepaald geval geen humanitaire interventie autoriseert, kan er dan toch een volkenrechtelijke legitimatie voor zulk ingrijpen worden aangevoerd? Nee, zegt het rapport Humanitaire Interventie. Er is geen sprake van dat in het internationale recht daarvoor een rechtsgrondslag is te vinden.

Dus dan maar lijdzaam toezien? Dat vinden de opstellers van het advies niet. In uiterste instantie geldt 'nood breekt wet'. Dat is niettemin een inbreuk op de internationale rechtsorde. Daarom moeten degenen die dan tot humanitaire interventie overgaan op zijn minst aannemelijk maken dat anders die rechtsorde nog veel ernstiger zou zijn geschonden.

Zo handhaaft het rapport een zeker evenwicht tussen de soevereiniteit van staten en de handhaving van de rechten van de mens. Dat is verstandig, want een wereld waarin staten soeverein zijn is helaas te verkiezen boven een wereld waarin zij niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor de behandeling van hun inwoners.