De rechtsstaat verdedigd

BEDREIGDE DEMOCRATIE. Dat was de boodschap van Bestuur in geding, rapport van een werkgroep onder voorzitterschap van de Commissaris van de Koningin in Noord-Holland, Jos van Kemenade, november 1997. De teneur: schandelijk, steeds meer gaat de rechter op de stoel van de bestuurder zitten. Zo wordt de samenleving wel heel onmaakbaar.

Ik vond toentertijd dat dit rapport twee dodelijk zwakke punten bevatte. In de eerste plaats was het niet of nauwelijks onderbouwd. Ook maar een overtuigend voorbeeld ontbrak van een rechterlijke uitspraak die een democratisch genomen beslissing ten onrechte had tegengehouden. In de tweede plaats was het opvallend dat de auteurs van het rapport nu juist niet democratisch verkozen waren. Het ging om benoemde functionarissen als Commissarissen van de Koningin en burgemeesters.

Dit laatste laat Paul van der Heijden in zijn strijdschrift tegen dit rapport buiten beschouwing. Als hij dat met opzet heeft gedaan, vind ik dit chic. Tenslotte maken benoemde bestuurders die zich publiekelijk boos maken over democratie geen overtuigende indruk en ook niet een erg snuggere. Waarom slaagden Van Kemenade c.s. er niet in hun rapport te doen onderschrijven door gekozen politici?

De aanklacht luidt: bestuurders kunnen steeds minder hun gang gaan ('democratisch genomen besluiten uitvoeren') omdat burgers om het minste of geringste een beroep op de rechter doen. En de rechter neemt dan een beslissing die in wezen politiek is.

Van der Heijden toont overtuigend aan dat deze voorstelling van zaken lariekoek is. Veel bestuurders kermen bijvoorbeeld dat ondernemingsraden van overheidsinstanties zich tot de rechter richten als zij bij beslissingen over hun organisatie - zoals privatisering - buitenspel worden gezet.

Toch hebben die ondernemingsraden in 1995 dezelfde bevoegdheden gekregen als die in de particuliere sector. Van der Heijden: 'Als de overheid aan haar eigen personeel de inspraakbevoegdheden toekent die het al twintig jaar geleden aan het bedrijfsleven heeft opgelegd, dan dient die overheid zich daar ook aan te houden.'

Staatssecretaris Van der Ploeg nagelt hij vanwege diens welbewuste nalatigheid in de opzicht aan de schandpaal, maar daarna ook PvdA-politici van een eerdere generatie. Zij kwamen omhoog op de programmatische golven van democratisering en emancipatie. Nu houden ze vast aan politieke 'maakbaarheid' ten kosten van democratie.

Ik vind het dan ook treurig dat zo'n ondemocratisch en inferieur rapport doorgedrongen is tot het huidige regeerakkoord. Van der Heijden constateert echter dat de passage hierover veel genuanceerder is dan het loze gekrijt van Van Kemenade c.s. Hij brengt vervolgens de kern van de zaak helder in kaart.

In de eerste plaats is daar de plaats van het recht in een democratie. Bestuurders hebben voornamelijk oog voor de instrumentele functie van het recht: nieuwe regels en wetten die hun ruimte voor beleid geven. Daar is niets mis mee, maar dat is niet de enige functie van het recht.

Belangrijker is namelijk de waarborgfunctie van het recht. Ook in een democratische samenleving heeft de overheid een ongelofelijke macht ten opzichte van burgers. Die macht moet een basis hebben in het recht. 'Bestuursrecht is waarborgrecht van de burger tegen een al te machtige overheid'.

'De wet is de moeder van de vrijheid' is mijn favoriete citaat van Joop den Uyl. Maar een aantal van zijn sociaaldemocratische erfgenamen is dit fundamentele inzicht kennelijk vergeten - waarschijnlijk omdat zij al veel te lang de maatschappij van bovenaf kunnen bekijken en niet weten hoe die eruit ziet vanuit het perspectief van de gewone burger.

Als democratisch besloten wetten en regels niet worden uitgevoerd of voor allerlei uitleg vatbaar zijn, dan is een gang naar de rechter onvermijdelijk.

Die komt dan wel voor verantwoordelijkheid van politici en bestuurders. De rechter beoordeelt immers alleen de rechtmatigheid van een besluit, dat wil zeggen of dit in overeenstemming is met de wet.

In de afgelopen jaren is hier nog een derde punt bijgekomen. Gedetailleerde regeerakkoorden leggen de regeringsfracties al van te voren vast op wetten en regelingen die nog geformuleerd moeten worden.

Op provinciaal en gemeentelijk niveau ziet men overeenkomstige afspraken. Dit ondermijnt het dualisme tussen wetgevende en uitvoerende macht. De Kamer controleert de regering niet werkelijk meer als het gaat om wetgeving. De regeringspartijen hebben zich al bij voorbaat gebonden, zoals nu bij de nieuwe belastingwetgeving. De versmelting van wetgevende en uitvoerende macht leidt echter onontkoombaar tot een groter beroep op de rechterlijke macht.

Van der Heijdens beschouwing laat zich lezen als een goed geschreven betoog over pogingen van politici en bestuurders om de rechten van de staatsburger in te perken en dus ook over de voorgenomen ondemocratisering in het 'paarse' program.

Zijn pamflet is daarnaast een even voortreffelijke als toegankelijke inleiding tot de relatie tussen rechtsstaat en democratie. Zeer geschikt als verplichte literatuur voor de bewoners van provinciehuizen, stadhuizen, studiehuizen en het praathuis (Tweede Kamer).

Paul F. van der Heijden, Het recht in de Ramsj. Openbaar bestuur op de stoel van de rechter, Amsterdam, Balans, 1999, 160 blz., ISBN 90 5018 437 5. f 27,50