'De Verwaarloosde Staat.' Tekst Bart Tromplezing van Herman Tjeenk Willink

                                                                                                                                 

  

Geannoteerde tekst van de 6e Bart Tromplezing op 30 oktober 2013 in de Rode Hoed. Een verkorte versie van deze lezing verscheen in de Groene Amsterdammer.

1. Bart Tromp leerde ik bewust kennen op 22 december 1977 ten huize van Wouter Gortzak. Het tweede kabinet-den Uyl was er na zeven maanden niet gekomen. Velen in de partij waren ontevreden over de wijze waarop de PvdA in de formatie had geopereerd. Ik vroeg me af wat ik eigenlijk in die partij deed. Niets nieuws onder de zon dus. De aanwezige partijleden (het zullen er zeven à acht zijn geweest) besloten een aantal malen per jaar bijeen te komen (in de Poort van Kleef in Utrecht), omdat gedeelde smart nu eenmaal halve smart is. Achteraf denk ik dat die onvrede ook mijn nieuwsgierigheid heeft gestimuleerd naar het functioneren van de Nederlandse staat. Mijn (bijna) eerste publicatie “Regeren in een dubbelrol” (1980) is eigenlijk gebaseerd op hetgeen ik in de acht jaar daarvoor onder mijn ogen had menen te zien gebeuren. En ik denk dat het ook voor Bart gold. Hij ontwikkelde zich tot een, in de woorden van Hans Daalder, man van wetenschap en polemiek, die het gemakkelijkste tot schrijven kwam indien hij ergens boos over was óf geroerd. Na 1982 ontmoette Bart en ik elkaar nog maar zelden. De voorbereiding van deze lezing bood de kans opnieuw met hem in contact te treden via zijn geschriften. Daaruit is maar één conclusie mogelijk: we stonden elkaar na, al was zijn oriëntatie breder en houdt zijn grote belezenheid en culturele diepgang bij mij het besef levend dat er nog veel  is in te halen. Maar voordat ik aan dat inhalen begin wil ik nog eenmaal in terugblik een aantal inzichten aan u voorleggen die ik sinds die gedenkwaardige avond bij Wouter Gortzak opdeed. Ik doe dat onder de titel: de Verwaarloosde Staat.

Onder Staat versta ik vanavond de democratische rechtsstaat. Democratie en rechtsstaat zijn, in de woorden van Hirsch Ballin, niet los verkrijgbaar. Ze zijn daarmee niet hetzelfde. De democratie geeft vorm aan de maatschappelijke en politieke diversiteit. De rechtsstaat geeft vorm aan de eenheid; gelijke rechten en rechtszekerheid. In het bewaren van het evenwicht tussen diversiteit en eenheid hebben politieke instituties en politieke functionarissen een belangrijke rol: als representanten van de diversiteit (de volksvertegenwoordiging) en bij het vastleggen van het recht (als wetgever). Het kost de volksvertegenwoordiging en de wetgever steeds meer moeite het evenwicht tussen democratie en rechtsstaat, tussen politieke en maatschappelijke diversiteit en eenheid te bewaren. Burgers voelen zich vaak niet meer politiek vertegenwoordigd. De politiek is “verbestuurlijkt”. De politieke legitimatie is verzwakt. De wetgeving wordt vooral als bestuursinstrument ingezet en de aandacht voor de eisen van de rechtsstaat is bij politieke bestuurders gering.

Dat het evenwicht tussen verscheidenheid en eenheid zo problematisch is geworden is eigenlijk merkwaardig vanwege onze staatkundige traditie waarin de nationale Staat ten dienste stond van de maatschappelijke verscheidenheid en de aandacht voor de rechtsontwikkeling, niet alleen nationaal maar ook internationaal, groot was. Die traditie verklaart ook waarom onze Grondwet vooral een institutioneel karakter heeft (geen preambule of algemene beginselen). Het verklaart eveneens waarom de wetgever zelf als eerste is aangewezen als hoeder van de constitutie en het de rechter verboden is (formele) wetten aan de Grondwet te toetsen. Tegen deze achtergrond rijst dan ook de vraag: hoe komt het dat de democratische rechtsstaat politiek is verwaarloosd en wat valt er aan te doen? Op deze twee vragen hoop ik de komende drie kwartier een antwoord te formuleren, althans in aanzet.

2. In Nederland wordt zelden over de Staat en meestal over de overheid gesproken. Het begrip ‘Staat’ is bij ons, in tegenstelling tot bijvoorbeeld Frankrijk, nooit goed ontwikkeld. Waarom is er een Staat en waartoe dient deze? Ons gebruik van het begrip is beperkt tot ‘rechtsstaat’ en ‘verzorgingsstaat’. Misschien is dat ook de oorzaak dat er weinig belangstelling is voor de eigen dynamiek van de Staat; de raison d’etat. Naar mijn mening toch iets anders dan ‘nationaal belang’.

In Nederland kreeg de Staat in de eerste helft van de vorige eeuw zijn maatschappelijke legitimatie door hecht georganiseerde sociale verbanden, die op basis van levensovertuigingen het maatschappelijk middenveld gingen vormen. Een maatschappelijk middenveld dat de kern vormde van veel sociale arrangementen: gezondheidszorg, volkshuisvesting, onderwijs, bestrijding van armoede. Politieke partijen die sedert het einde van de 19e eeuw nauw met het middenveld verbonden waren, zorgden voor de politieke legitimatie van de Staat. Door de maatschappelijke en politieke verankering werd de eigen dynamiek van de Staat als het ware in toom gehouden. Die Staat kwam vanaf de jaren 60 van de vorige eeuw in de problemen toen achtereenvolgens de sociale verbanden losser werden, territoriale eenheden (bewust) werden doorbroken (gemeenten werden opgeheven; nieuwe gemeenten ontstonden), politieke partijen minder op een vaste aanhang konden rekenen en de sociale arrangementen (in de sociale zekerheid, in het onderwijs, in de volkshuisvesting, in de gezondheidszorg) op de schop werden genomen. Door dit ‘ontzuilingsproces’ kwam de Staat in zekere zin los van zijn maatschappelijke en politieke ankers. Tegelijkertijd groeiden de eisen en verwachtingen over wat de Staat moet en kan doen. Deze ontwikkeling had voor de politieke partijen aanleiding moeten zijn opnieuw na te denken over het doel van de Staat en zijn maatschappelijke en politieke legitimatie. Dat gebeurde aanvankelijk ook wel, maar leverde weinig op. In die zin is het Nederlandse staatsbestel tot nu toe de ontzuiling niet ‘voorbijgekomen’. Het ‘ontzuilingsproces’ gaat, kan men zeggen, nog steeds door.

Op drie manieren werd geprobeerd de problemen van de ‘ontzuilende staat’ te beheersen en de keuzes die onvermijdelijk gemaakt moesten worden te legitimeren. Drie ‘vluchtroutes’. Geen oplossing. Ik noem ze nog even kort.

1.) Allereerst is geprobeerd de druk op de Staat te verminderen door de uitvoering van publieke taken te verzelfstandigen en te privatiseren. Daardoor zou de kwaliteit beter en zouden de kosten lager worden.

De nadruk lag sterk op de taken die de overheid niet meer zou kunnen vervullen, niet op de verantwoordelijkheden die een democratische rechtsstaat ‘eigen’ zijn en waaraan de Staat zich niet kan onttrekken. Dat is misschien ook de reden waarom zelden een duidelijk onderscheid werd gemaakt tussen:

a.  (echte) privatisering, waarbij een oorspronkelijk publieke taak voor eigen rekening en risico van de geprivatiseerde organisatie wordt uitgeoefend;

b.  verzelfstandiging waarbij een vorm van publieke verantwoordelijkheid blijft bestaan, wat in de praktijk tot gevolg heeft, zoals wij inmiddels weten, dat het (financiële) risico bij de Staat blijft liggen en de winst aan de verzelfstandigde organisatie wordt toegerekend;

c.  marktwerking waarin het aanbod op de vraag wordt gericht, een vraag die, in tegenstelling tot de bedoeling, vervolgens in de praktijk snel groeit en het oorspronkelijke aanbod aanzienlijk overtreft. Gevolg: het aanbod, en dus de kosten, neemt toe.                                                                     

                                                                                                                               

2.) Daarnaast is geprobeerd de overheid in toom te houden door de overheidsorganisatie als een bedrijf te beschouwen dat efficiënt gemanaged moet worden. De snelheid en het relatieve gemak waarmee dat beeld, de overheid als bedrijf, kon worden gevestigd heeft me altijd verbaasd. Effectiviteit en efficiency zijn immers niet de kenmerken die een democratisch rechtsstaat van een autoritaire staat onderscheiden. Het zegt iets over de zwakke positie van de Staat en over de veranderingen in de professionele achtergrond van ambtenaren en adviseurs, de spraakmakende elite bij de beleidsvorming.

De verandering in spraakmakende elite deed zich overigens niet alleen voor binnen de overheid maar ook in de wetenschap. Staatsrecht werd verdrongen door bestuursrecht; staatkunde door bestuurs- en bedrijfskunde. Een belangrijke handicap bij het bewaken van de constitutionele spelregels en het onderhouden van het besef dat het niet gaat om de Staat als bedrijf, maar om de staat van het recht; niet om de staat van het bestuur, maar om de Staat van de burger.

Een verschuiving in de spraakmakende elite heeft gevolgen voor het beeld van de overheid. Problemen worden anders gepercipieerd en gedefinieerd. De rol van de overheid wordt anders gezien. De vraag of een maatschappelijke ontwikkeling tijdig als probleem wordt gezien is afhankelijk van de wijze waarop die ontwikkeling wordt gedefinieerd. De elite die aan het woord is speelt daarin een belangrijke rol. In zekere zin creëert elke elite haar eigen overheid en haar eigen problemen (én oplossingen). Dit kan ook verklaren waarom hetgeen de jaren 70 als voornaamste probleem werd gezien (gebrek aan sturing en verkokering) daarna als oplossing werd gepresenteerd (verzelfstandiging en ‘vermarkting’).

3.) En ten slotte, de derde vluchtroute: Europa ging steeds meer dienen als alibi voor politiek omstreden beslissingen, ook als Europa daartoe niet dwong (bijvoorbeeld privatisering).

Deze drie vluchtroutes hebben geen grootse resultaten opgeleverd.

Geen wonder, wanneer de macht wordt beperkt van een Staat die traditioneel weinig macht heeft, publieke taken worden afgestoten maar een publieke verantwoordelijkheid voor die taken blijft bestaan en een overheid wordt verkleind die vergelijkenderwijs niet overmatig groot is. Misschien is het hier de plaats te wijzen op het vaak suggestieve gebruik van het begrip overheid. "De overheid is te groot”, zonder aanduiding waar dan en in vergelijking met wat. Vaak wordt de term overheid gebruikt terwijl collectieve sector wordt bedoeld. In de collectieve sector  zijn de zorgkosten de grootste stijgers. De overheid is te groot betekent dus eigenlijk: de zorgkosten mogen niet meer stijgen, moeten zelfs terug. Maar welke politieke partij durft dat aan?

Toch lijkt het erop dat ze ook nu weer worden bewandeld: afstoten van taken (i.c. naar gemeenten), opnieuw zonder na te gaan of de voorwaarden voor een succesvolle uitvoering zijn vervuld (quod non), nadruk op financiële beheersing en op bedrijfsmatig werken en wijzen op de, overigens door ons zelf bepleitte, Europese regels. Het opnieuw verkennen van de vluchtroutes zou nog tot daar aan toe zijn als het eerder volgen van die routes niet ook de democratische rechtsstaat hadden verzwakt: de politiek is ‘verbestuurlijkt’ en de politieke functie uitgehold; de inhoudelijke deskundigheid binnen het ambtelijk apparaat is teruggelopen en het wezen van de bureaucratie aangetast; publieke en private verantwoordelijkheden vloeien in elkaar over, waardoor iedereen gedeeltelijk verantwoordelijk is, maar niemand op het geheel aanspreekbaar; staatkundige instituties liggen onder vuur; burgers worden als klanten beschouwd, terwijl tegelijkertijd op hen wordt gerekend als ‘vrijwillige’ mantelzorgers, objecten in plaats van subjecten.

Een democratische rechtsstaat heeft tenminste vijf kenmerken:

Allereerst de borging van het algemeen belang. Algemeen belang is een politiek begrip. Bepaling van wat dat algemeen belang in wisselende omstandigheden inhoudt is in een democratische rechtsstaat de essentiële taak van politieke partijen. Daarvoor zijn nodig het vermogen tot onafhankelijke oordeelsvorming  en een politieke visie. Politici moeten zich echter steeds meer gedragen als politieke entrepreneurs, actief op een beweeglijke kiezersmarkt. Hun politieke visies op de maatschappij waarin we willen leven en de rol van de overheid daarin boetten aan betekenis in.

Daarnaast beschikt een democratische rechtsstaat over een bureaucratie die inhoudelijk deskundig is. Die deskundigheid omvat zowel inhoudelijke kennis als systeemkennis. Inhoudelijke kennis is nodig om kennis die van buiten wordt aangereikt te kunnen beoordelen en de juiste vragen te kunnen stellen. Systeemkennis houdt in: kennis van de werking van het staatsbestel en van de markten waarmee het openbaar bestuur verknoopt is geraakt en kennis van de politieke, bestuurlijke en maatschappelijke verhoudingen; ook Europees. Die kennis is de laatste decennia teruggelopen. Oorzaken: de verzelfstandiging van diensten en de uitbesteding van taken onder gelijktijdig, vaak snelle, afbouw van de inhoudelijke deskundigheid op de departementen, de grote mobiliteit van ambtenaren en een sterk accent op procesmanagement en beheer. Gevolg: onvoldoende greep op ingewikkelde projecten en grote investeringsprogramma's.

Ten derde kenmerkt een democratische rechtsstaat zich door politieke verantwoording voor de uitvoering van publieke taken. Die verantwoording is problematisch geworden omdat de verantwoordelijkheden voor die publieke taken vaak niet meer duidelijk zijn. Het democratisch deficit is groter geworden.

Ten vierde kenmerkt een democratische rechtsstaat zich door hecht verankerde staatkundige instituties. Omdat het begrip algemeen belang geen vooraf bepaalde inhoud heeft, moet het steeds weer worden gedefinieerd via democratische procedures en met inachtneming van de beginselen van de democratische rechtsstaat. In de bewaking van die procedures en beginselen spelen staatkundige instituties een belangrijke rol. Instituties zijn de dragers van waarden die historisch zijn gegroeid. Zij liggen echter onder vuur juist nu zij met hun kennis en ervaring meer dan ooit nodig zijn.

Tenslotte is kenmerkend een levende  maatschappelijke democratie (civil society) als complement op de politieke democratie en als tegenwicht tegen de eigen rationaliteit van de Staat (raison d’etat). Voor beide is het staatsburgerschap essentieel. Het begrip staatsburger is in Nederland altijd zwak geweest omdat het begrip staat zwak was. Een voorwaarde voor het staatsburgerschap is erkenning door de Staat. Die erkenning is onmogelijk als de Staat geen duidelijk zicht meer heeft op de burgersamenleving.

De crisis waarmee wij worstelen is ook een crisis van de democratische rechtsstaat die politiek is verwaarloosd en onvoldoende is opgewassen tegen de financieel economische dynamiek die de maatschappij (en daarmee de staat) in haar greep heeft gekregen.

3. Bijna 30 jaar geleden verklaarde de toenmalige minister-president Lubbers: Nederland is ziek. Om vervolgens de conclusie te trekken dat de overheid terug moest treden. Op het moment dat het gevoel één natie te vormen onder druk kwam te staan (door ontzuiling, immigratie, economische malaise) was de politieke boodschap: op de Staat behoef je niet te rekenen.

Dat is eigenlijk merkwaardig omdat in 1983 naast de klassieke grondrechten, de sociale grondrechten in de grondwet (artikel 19 tot en met 23) waren opgenomen waarin de (kern)verantwoordelijkheden van de overheid zijn geformuleerd. Het gaat in die sociale grondrechten om voldoende werkgelegenheid en vrije arbeidskeuze, bestaanszekerheid van de bevolking en spreiding van welvaart, de bewoonbaarheid van het land en de verbetering van het leefmilieu,  bevordering van volksgezondheid, voldoende woongelegenheid, maatschappelijke en culturele ontplooiing en (natuurlijk) onderwijs. Het was de codificatie van een langjarige gedachtenvorming over de verantwoordelijkheden, het doel, van de Staat. Bij de ingrijpende veranderingen in de verantwoordelijkheden op al deze beleidsterreinen na 1983 is zelden op die codificatie teruggegrepen. Dat de nieuwe sociale grondrechten een dode letter zijn gebleven toont de zwakke positie van de Staat. Die maakt de verzorgingsstaat en de rechtsstaat kwetsbaar (de twee enige begrippen waarbij we de term Staat gebruiken). Hier wreekt zich ook dat in het Nederlandse staatsbestel geen plaats is ingeruimd voor een Constitutioneel Hof, die wetten en beleidsvoornemens kan toetsen aan de grondwet. Een Constitutioneel Hof dwingt wetgever en bestuur tot constitutionele zorgvuldigheid.

Terzijde merk ik op dat het tegen deze achtergrond nogal hypocriet is te klagen over de teloorgang van de natie - staat en dat feit niet allereerst onszelf maar Europa aan te rekenen.

Constitutionele hoven spelen een discursieve rol ten opzichte van wetgever en bestuur. Zij beredeneren hun standpunten, bouwen een jurisprudentie op en dwingen wetgever en bestuur om de keuzes die zij doen goed te funderen. Hun positie verschilt wezenlijk van die van adviesorganen: men kan niet om een constitutioneel hof heen.

Rosanvallon stelt dat de constitutionele hoven op drie wijzen bijdragen aan de vitaliteit van de democratie:

– door het corrigeren van ontsporingen van het representatieve stelsel;

– door de democratische functionaliteit van het stelsel te ontwikkelen;

– door de kwaliteit van het politieke debat te verhogen.

Het Duitse Bundes Verfassungsgericht in Karlsruhe heeft in recente uitspraken (Hartz IV) bepaalde kortingen op de sociale uitkeringen, in het bijzonder die betrekking hebben op het levensonderhoud van kinderen, ongrondwettig verklaard.

Heeft de terugtredende Staat Nederland de afgelopen 30 jaar ‘beter’ gemaakt? Nederland is onmiskenbaar economisch welvarender geworden, al is die welvaart minder gelijk verdeeld. Maar minder ‘ziek’? Feit is dat de zorgkosten de afgelopen 30 jaar verachtvoudigd zijn, terwijl de economie driemaal zo groot is geworden. Ja, de vergrijzing slaat toe en de medische mogelijkheden zijn aanzienlijk groter geworden. Maar ook het aantal mensen met psychische stoornissen en het aantal jongeren in de problemen is gestegen. "De dwang tot (economisch) succes en (individueel) geluk blijkt een keerzijde te hebben: het leidt tot verlies aan zelfbesef, tot desoriëntatie en vertwijfeling. Wie geen succes heeft zal ziek zijn" (Paul Verhaeghe in zijn in 2012 verschenen boek "Identiteit").

Wat daarvan ook moge zijn, er is alle reden om opnieuw na te denken over- en een politieke visie te ontwikkelen op de maatschappij waarin we willen leven en de rol van de Staat daarin.

Daaraan voorafgaand zouden we ons echter moeten afvragen waarom de vernieuwingsbeweging van de jaren 60 en 70, die vooral een democratiseringsbeweging was, niet heeft doorgezet. Terugkijkend moeten we immers constateren dat de vernieuwers in de jaren 60 en 70 toch bepaald een andere maatschappij (en een andere Staat) voor ogen stond dan de maatschappij (en de Staat) die 50 jaar later de onze is. Hetzelfde geldt voor de protesten in de jaren 60 en 70. Toen werd betoogd voor de Staat (maar tegen de regenten) en voor internationale solidariteit. Nu wordt geprotesteerd tegen de Staat, tegen de nieuwe regenten en tegen het vermeende teloorgaan van de eigen identiteit.

4. Het doel van de maatschappelijke bewegingen in de jaren 60 was allereerst zeggenschap, meespreken en meebeslissen, in de (eigen) instituties: universiteiten, ondernemingen, kerken, (andere) maatschappelijke organisaties en de Staat zelf. Voorgesteld werd het kiesstelsel te wijzigen en de minister-president direct te kiezen. Er werd betoogd voor een actieve rol van de Staat om de noodzakelijk geachte maatschappelijke veranderingen te bewerkstelligen. Spreiding van inkomen, bezit, kennis en macht was daarvan in de jaren 70 de politieke vertaling. De sturingsmogelijkheden van de overheid moesten worden versterkt.

Van de voorstellen zowel voor staatkundige vernieuwing als tot verhoging van het sturend vermogen van de overheid is weinig terechtgekomen.

Zelf denk ik trouwens dat de voorstellen ook niet tot verbetering zouden hebben geleid. Ze waren teveel gericht op het bestuur en te weinig gebaseerd op een duidelijke maatschappijvisie of een politieke ideologische visie op de rol van de Staat.

Een van de verklaringen van deze mislukking vormt het wegvallen van de druk om te veranderen. Veranderingen lukken nu eenmaal niet zonder druk van buitenaf. En dus rijst de vraag waarom de maatschappelijke vernieuwingsbewegingen uit de jaren 60 zich zo snel hebben laten inpakken. Paul Kuijpers schrijft in zijn bijdrage in het morgen, 1 november 2013, te verschijnen prachtige boek “1969. Opstand in het Zuiden” over de studentenopstand in Tilburg: "Kijkend naar de gebeurtenissen van mei ’68 moeten we vaststellen dat de studenten het pleit aan de universiteit gewonnen hebben van de oude gezagsdragers maar verloren van de nieuwe elite van technocraten en managers die op het toneel verschenen toen de conservatieven het veld hadden geruimd.” Velen van die protesterende studenten traden overigens later tot de nieuwe elite toe.

Dat is een andere verklaring dan James C. Kennedy geeft in zijn  “Nieuw Babylon in aanbouw. Nederland in de jaren 60” (1995). Zijn verklaring is: "De jonge radicalen waren tegelijkertijd de erfgenamen van een vernieuwingsgezinde politieke cultuur, die al jaren had bestaan en die genegen was hun aanzienlijke macht en invloed te verlenen". Het steeds weer terugkerende beeld van Nederland als een vooruitstrevende en tolerante natie. Meer (zelf) beeld dan feit.

Onder meer Kees Schuyt heeft er eerder op gewezen dat de bestuurlijke elites in de tweede helft van de jaren 60 vaak helemaal niet zo tolerant waren. Zij kwamen pas in beweging toen het klimaat in de media kantelde en grotere groepen in de bevolking zich aangesproken voelden.

Zelf zou ik willen wijzen op twee mogelijke oorzaken voor het wegebben van de vernieuwingsbeweging.

Allereerst het effectieve optreden van drie kabinetten. Het kabinet de Jong pacificeerde door relatief vooruitstrevende voorstellen. Het kabinet den Uyl depolariseerde maatschappelijke tegenstellingen door daarover het politieke debat aan te gaan. Dat moest het kabinet ook wel omdat het door het ontbreken van een regeerakkoord niet verzekerd was van een politieke meerderheid in de Kamer. In reactie op het politiserende kabinet den Uyl depolitiseerde het kabinet Lubbers. Daarbij werd door CDA en VVD ook handig gebruik gemaakt van het radicale beeld dat het kabinet den Uyl had gevestigd. “Aangezien voor een contrarevolutie een revolutie nodig is, werd in het begin van de jaren 80 het kabinet den Uyl met terugwerkende kracht tot het meest radicale (en verkwistende) kabinet ooit bestempeld”. Gemeten aan  het feitelijk gevoerde beleid, was van radicaliteit bij het kabinet den Uyl echter nauwelijks sprake. 

Als onderdeel van de depolitisering werd het beleid door Lubbers c.s. gericht ingezet op financiële beheersing. De wetgeving werd (verder) geïnstrumentaliseerd. De staatkundige vernieuwingsvoorstellen stierven een stille dood. Die lijn, de lijn ook van het financieel en economisch modelmatig denken, is daarna eigenlijk niet meer verlaten, welk kabinet er ook zat en welke samenstelling de Kamer ook had. Internationale ontwikkelingen, na de oliecrises, de Irancrisis, de val van de Muur, het beleid van Reagan en Thatcher, droegen bij aan de opvatting dat er geen alternatief was. Toch zijn er in de afgelopen 25 jaar nog drie gelegenheden geweest die een gerede politieke aanleiding hadden kunnen vormen om opnieuw inhoudelijk na te denken over het functioneren van de democratische rechtsstaat: het aantreden van het paarse kabinet (1994 en 1998), de verkiezingsuitslag van mei 2002 en de negatieve uitslag van het referendum over de Europese grondwet in juni 2005. Het is er niet van gekomen. Het paarse kabinet moest vooral een normaal kabinet zijn; de verkiezingsuitslag van 2002 vergrootte de partijpolitieke onzekerheid en verminderde daarmee de animo om een open politiek debat over het staatsbestel zelf aan te gaan; de uitslag van het referendum werd opgevat als stem tegen Europa in plaats van een uiting van onvrede over het functioneren van de eigen Staat. Collectieve politieke onmacht, zonder het besef dat ‘een democratie die zijn burgers verliest ophoudt te bestaan’ (1986).

Een tweede oorzaak voor het teloorgaan van de vernieuwingsbewegingen: het staatsbestel zelf waarvan continuïteit en stabiliteit de kenmerken vorm(d)en. Staatkundige stabiliteit door een grondwet die moeilijk te wijzigen is. Politieke continuïteit door de noodzaak van coalitiekabinetten, waarin ten minste één partij ook in het vorige kabinet zat. Die kabinetten zijn sinds het begin van de jaren 80 via regeerakkoorden steeds nauwer met een parlementaire meerderheid verknoopt. Mijn uitgangspunt is steeds geweest: als vernieuwing nodig is en het ene, grondwetswijziging, onhaalbaar is, zal er iets aan het andere moeten gebeuren, namelijk aan de te strakke binding van kabinetten aan een te voren bepaalde politieke meerderheid. Daarom mijn pleidooi vanaf 1994 en sterker nog na 2002 voor minder strakke regeerakkoorden ten behoeve van een meer open politiek debat. Maar de regeerakkoorden werden dikker en gedetailleerder.

Een derde mogelijke oorzaak voor het teloorgaan van de vernieuwingsbewegingen: de overschatting van de omvang van de (staatkundige) vernieuwing en van de positie van de (politieke) vernieuwers; ook door henzelf. Zij waren in het algemeen weinig consistent in hun opstelling, zonder veel belangstelling voor de uitvoerbaarheid en de praktische uitvoering van hun voorstellen en waren vaak toch meer geïnteresseerd in het bestuur dan in de inhoudelijke politiek. Bart Tromp heeft wel een beetje gelijk als hij in NRC/H van 2 april 2005 schrijft: "Het aanhoudende gezeur over staatkundige veranderingen dient politiek gezien vooral om het debat over de inhoudelijke politiek te ontlopen."

De crisis van de Staat is vooral een crisis in de politiek. Op mijn manier heb ik in de afgelopen bijna 40 jaar in verschillende functies de complexiteit van die crisis proberen te analyseren, de kenmerken van de democratische rechtsstaat daarnaast proberen te zetten en politici en politieke bestuurders gewezen op de noodzaak de grondslagen van de democratische rechtsstaat opnieuw te ijken. Politici en politieke bestuurders spelen immers een centrale rol in het bewaren van het evenwicht tussen diversiteit en eenheid: als representanten van de diversiteit (de volksvertegenwoordiging) en bij het vastleggen van het recht (de wetgever). Als Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst formuleerde ik dat in 1982 zo: "In een politiek bestel waarin het primaat van de politiek wel is aangetast, maar niet is afgezworen, moeten de politici zelf de eerste stap zetten”. In de loop van de jaren ben ik mij gaan realiseren dat die herijking van de grondslagen van de democratische rechtsstaat voor politici en politieke bestuurders een onmogelijke opgave is geworden.

Bij onzekerheid krijgen niet alleen bevolkingsgroepen maar ook politieke stelsels de neiging naar binnen gekeerd te raken. Binnen het stelsel wordt steeds meer dezelfde taal gesproken, langs dezelfde lijnen gedacht, van dezelfde vooronderstellingen uitgegaan, in dezelfde sturingsmogelijkheden geloofd. Tegengeluiden dringen moeizaam door en worden gemakkelijk genegeerd. Er is immers eerder teveel dan te weinig informatie.

Zo kan ook verklaard worden dat aan mijn analyses en aanbevelingen vaak wel publieke aandacht werd besteed maar daarover bijna nooit een politiek inhoudelijk debat werd gevoerd. Een naar binnen gericht systeem kan nu eenmaal moeilijk buiten zichzelf treden.

De ligt niet zozeer aan de kwaliteit van de individuele politicus of de individuele bestuurder, maar aan collectief politiek onvermogen om de naar binnen gerichtheid van de politiek te doorbreken. Dat is juist het kenmerk van de politieke crisis. De verklaring voor die naar binnen gerichtheid is niet zo moeilijk. Waar de eigen kenmerken van de politieke functie ook voor vele politici onhelder zijn geworden, wordt handhaven van de eigen (partij)politieke positie belangrijker. Waar politieke visies zijn verbleekt worden economische modellen het  gemeenschappelijke plechtanker. Waar het (partij) politieke evenwicht wankel is wordt institutioneel tegenwicht al snel als (politieke) tegenstand ervaren.

Lange tijd werden kabinetsformaties gezien als een mogelijkheid om bestaande, politiek- bestuurlijke patronen te doorbreken en, op grond van de verkiezingsuitslag, nieuwe politiek-maatschappelijke verhoudingen vorm te geven. Maar juist het proces van kabinetsformatie is steeds meer naar binnen gekeerd geraakt. De wijziging van de procedure van kabinetsformatie is er een bevestiging van. De formatie begint, sinds 2012, niet meer met een consultatie door het staatshoofd van alle fractievoorzitters, waarna, op basis van hun adviezen een informateur wordt aangewezen. Gesuggereerd wordt dat de Tweede Kamer het initiatief van het staatshoofd heeft overgenomen.  Maar als je goed kijkt zie je dat dat niet het geval is. Het initiatief ligt bij de leider van de grootste partij (of bij de winnaar van de verkiezingen?). Hij draagt de informateur aan de gezamenlijke fractievoorzitters voor. Het bevestigt een ontwikkeling die al langer aan de gang is: de partijpolitisering van het formatieproces zelf. De suggestie bij de nieuwe procedure in 2012 was; eindelijk openheid! Het, voorspelbare, resultaat: verder beperking van de mogelijkheid om bestaande verhoudingen te doorbreken.

In het formatieproces is allengs het “ritueel van de objectivering” (Marc Chavannes) aan het begin van de formatie (elke fractievoorzitter wordt gehoord en pas daarna wordt een informateur aangewezen en een opdracht geformuleerd) van zijn betekenis ontdaan, krijgt de bewaking van de constitutionele spelregels gedurende formatie nauwelijks meer aandacht en wordt de politieke verantwoording in het parlement voor het gehele proces na afronding van de formatie verwaarloosd.  Dat is toe te schrijven aan de (foute) gedachte dat democratie niets meer is dan: de meerderheid beslist, en dat wat de meerderheid beslist automatisch recht is. Niet voor niets klaagde in 2012 de fractievoorzitter van D66, een tegenstander van de betrokkenheid van het staatshoofd in het formatieproces, over de te partijpolitiek gekleurde uitkomst van de nieuwe procedure.

De naar binnen gerichtheid van het politieke proces bevredigt ook politici en politieke bestuurders steeds minder. Zij zijn op zoek naar nieuwe politieke en staatkundige verhoudingen die beter passen op de huidige maatschappelijke problemen. Nieuwe verhoudingen tussen regering en parlement, tussen Eerste en Tweede Kamer, tussen overheid en sociale partners. Die zoektocht leidde tijdens de laatste algemene politieke beschouwingen tot tegenstrijdige eisen aan het kabinet. Enerzijds de eis dat het kabinet (eindelijk eens) aan de bevolking zekerheid biedt over het te voeren beleid. Anderzijds de eis dat het kabinet zich openstelt voor alternatieve (oppositie) voorstellen. Enerzijds het betoog dat ‘de politiek’ beslist. Anderzijds het verwijt dat het kabinet geen maatschappelijk draagvlak heeft. Enerzijds het uitgangspunt dat Tweede en Eerste Kamer ieder een eigen functie en karakter hebben. Anderzijds de verwachting dat verbreding van de politieke steun in de Tweede Kamer een politieke meerderheid voor het kabinet in de Eerste Kamer oplevert.

Het zoeken naar nieuwe politieke en staatkundige verhoudingen was een van de redenen om als informateur in 2010 de suggestie te doen voor een kabinet van brede samenstelling (VVD, PvdA, CDA, D66 en Groen Links) zonder nauwe binding met de Kamer. Dat voorstel kwam niet uit lucht vallen. In mijn rol als adviseur bij kabinetsformaties heb ik, sinds 1994 maar nog sterker vanaf 2002, gepleit voor een beter evenwicht tussen het open politiek debat in de Staten-Generaal over wat het algemeen belang vereist en de bestuurlijke stabiliteit waarvoor coalitieakkoorden bedoeld zijn. Open politiek debat is essentieel voor de legitimatie van de politieke keuzen die in het algemeen belang gemaakt moeten worden. Uitgebreide akkoorden belemmeren dat debat en garanderen steeds minder de bestuurlijke stabiliteit. (Zes kabinetten in 11 jaar). Regeerakkoorden zijn steeds vaker een verzameling minderheidsstandpunten waaraan een politieke meerderheid zich vooraf committeert. (‘Elkaar iets gunnen’). De mogelijkheden voor de oppositie om invloed op het beleid uitoefenen nemen navenant af. Regeerakkoorden sluiten (daardoor) vaak noodzakelijke structurele maatregelen uit waar (wisselende) meerderheden in de gekozen volksvertegenwoordiging zich wel achter zouden kunnen scharen.

Meer ruimte voor het politiek inhoudelijke debat in het parlement zou ook kunnen leiden tot een herbezinning op de partijpolitieke verhoudingen. Uitgebreide regeerakkoorden bevriezen die verhoudingen. Dat waren de redenen om als informateur eind juni 2010 het voorstel te doen.  Meer ruimte voor het open politieke debat zou ook recht doen aan de grootste winnaar van de verkiezingen (PVV). Door de onderlinge krachtsverhoudingen tussen de vijf partijen behoefde ook geen van die partijen zich in de politieke samenwerking bedreigd te voelen. In alle andere (vier) mogelijkheden voor een parlementair meerderheidskabinet uit de vijf partijen zou dat, meende ik toen, anders zijn. Door de omvang van de potentiële meerderheid van 102 zetels was er ook een redelijke kans op bestuurlijke stabiliteit. Maar de suggestie was buiten de partijpolitieke orde van dat moment. Daarom bleef ook een politieke debat met de informateur in de Tweede Kamer. Overigens merk ik op dat sinds 2010 steeds als de politieke besluitvorming vast dreigt te lopen de traditionele partijen uit het brede politieke midden elkaar nodig hebben.

De zoektocht naar nieuwe politieke en staatkundige verhoudingen wordt door drie gebreken extra gecompliceerd: gebrek aan kennis van het functioneren van het staatsbestel (maar om te kunnen veranderen moet je precies weten wat nú het probleem is), gebrek aan tijd voor reflectie over de vraag of en wat de Staat kan (de problemen zijn vaak zo complex geworden dat het soms beter is even niets te doen) en gebrek aan onderscheid tussen de (financieel economische) problemen die op korte termijn moeten worden opgelost en de lange termijnperspectieven (de voorbereiding en uitvoering van ingrijpende hervormingen kosten tijd). Het verklaart in belangrijke mate waarom steeds op dezelfde ‘oplossingen’ wordt teruggegrepen: veranderingen in structuren in plaats van beheersing van processen, nadruk op financieel beheer in plaats van op maatschappelijke doelen, centraal stellen van ambtelijke taken in plaats van duidelijkheid over politieke verantwoordelijkheden. Verandering wordt op verandering, controle op controle en regel op regel gestapeld. Hoe kan dat patroon worden doorbroken?

6. Op dit punt van mijn betoog gekomen is het nuttig te refereren aan het mooie college van René Foqué op de door de Tweede Kamer georganiseerde conferentie over de trias politica op 26 januari 2006, "De actualiteit van Montesquieu's erfgoed.” De vraag waar onder meer Montesquieu zich in de tweede helft van de 18e eeuw voor gesteld zag was: hoe komt het toch dat een gematigde staatsvorm – toen was dat de monarchie – langzaam maar zeker zijn stabiliteit en zijn interne evenwicht verliest en uiteindelijk in zijn tegendeel dreigt te verkeren?” Inderdaad, een actuele vraag. Cruciaal voor een gematigde staatsvorm met een evenwicht tussen diversiteit en eenheid is een gedeelde soevereiniteit tussen wetgever, bestuur en rechter. "Niemand hoort het monopolie van het definitieve gelijk voor zich op te eisen”. Ook de politieke meerderheid niet. Geconstateerd moet worden dat, ook door de opkomst van het management denken in bestuur en politiek, het interne evenwicht binnen de Staat maar ook het evenwicht tussen Staat en maatschappij is verstoord. Alleen een nieuw evenwicht kan het naar binnen gekeerde systeem doorbreken en de gematigde staatsvorm die de democratische rechtsstaat is bewaren.

In het laatste deel van mijn betoog noem ik, bij wijze van voorbeelden, vier vormen van tegenwicht waaraan we zouden kunnen denken; vier kansen om politieke verwaarlozing van de democratische rechtsstaat tegen te gaan en daarmee een gematigde staatsvorm veilig te stellen.

 

- Het tegenwicht van de Eerste Kamer

- Het tegenwicht van de rechter

- Het tegenwicht van Europa

- Het tegenwicht van de burgermaatschappij.

 

7. De Eerste Kamer is een politieke instelling met dezelfde rechten als de Tweede Kamer met uitzondering van twee (initiatief/amendement). Daarmee is de Eerste Kamer geen Tweede Kamer min. De Eerste Kamer heeft een eigen functie en een eigen karakter. De eigen functie spitst zich toe op de kwaliteit van de wetgeving inclusief de Europese. Het eigen karakter uit zich in een ‘teruggehouden’ partijprofilering.

Het eigen karakter heeft een vijftal met elkaar samenhangende kenmerken:

- het besef dat bij de Tweede Kamer het politieke primaat berust en dat er dus goede (rechtsstatelijke) redenen moeten zijn om van de politieke keuze van de Tweede Kamer af te wijken;

- het besef dat een conflictenregeling tussen de Tweede en Eerste Kamer ontbreekt en dat (dus) conflicten met de Tweede Kamer zoveel mogelijk moeten worden voorkomen;

- het besef dat de Eerste Kamer eigenlijk alleen werkelijk (inhoudelijke) invloed heeft als zij als eenheid optreedt. Dat is keer op keer mogelijk gebleken, want je hoeft nu eenmaal niet als politieke partijen dezelfde visies te hebben om dezelfde vragen te kunnen stellen;

- het besef dat de Eerste Kamer belang heeft bij het opereren buiten de publiciteit. Dat maakt het mogelijk soms wat buiten partijpolitiek gebaande paden te treden zonder dat iedereen op het dorpsplein dat het Binnenhof ook is onmiddellijk in rep en roer raakt;

- het besef dat goede persoonlijke verhoudingen mogelijk zijn juist omdat de politieke verschillen een gegeven vormen en Eerste Kamerleden minder dan Tweede Kamerleden van de profilering in hun Kamerwerk afhankelijk zijn.

Door de eigen functie en het eigen karakter kan de ‘chambre de réflexion’ tegenwicht bieden tegen de ‘overzijde’. De Eerste Kamer is vaak beter dan de Tweede in staat het evenwicht te bewaren tussen diversiteit en eenheid. Het bewaken van  eigen functie en karakter van de Eerste Kamer wordt moeilijker. We moeten er rekening mee houden dat de situatie waarin een kabinet geen meerderheid in beide Kamers heeft de normale situatie wordt. Dat wil zeggen dat partijpolitisering en de partijprofilering ook in de Eerste Kamer moeilijker zijn te weerstaan. De neiging om een van de Tweede Kamer afwijkende opstelling partijpolitiek te duiden zal toenemen, zelfs als die opstelling aan de eigen functie van de Kamer is toe te schrijven. Ook (formatie) onderhandelingen met oppositiepartijen in de Tweede Kamer om een meerderheid in de Eerste Kamer te bereiken, kan afbreuk doen aan de eigen functie en het eigen karakter van de Eerste Kamer. Maar de volle nadruk blijven leggen op de eigen functie en het eigen karakter van de Eerste Kamer is ook niet probleemloos. Het doet de kans op conflicten tussen de beide Kamers groeien. Een conflictenregeling ontbreekt. Wat daarom nodig is, is dat de coalitiepartijen in de Eerste Kamer de functie van die Kamer voor ogen houden (kwaliteit van wetgeving) en de oppositiepartijen het karakter (teruggehouden partijprofilering). Die opstelling van partijen in de Eerste Kamer zou vergemakkelijkt worden als de facto een terugzendrecht zou ontstaan, waarbij  de Eerste Kamer duidelijk aangeeft op welke punten een wetsvoorstel kwalitatief niet aan de maat is. Na herbehandeling van het (gewijzigde) wetsvoorstel in de Tweede Kamer, zou de Eerste Kamer zich moeten realiseren dat het politieke primaat bij de Tweede ligt. We zouden overigens ook wel eens kunnen kijken naar de wijze waarop bijvoorbeeld Duitsland en Frankrijk vergelijkbare conflicten oplossen via gemengde commissies.

 

8. Het evenwicht tussen wetgever, bestuur en rechter is verstoord. Wetgever en bestuur, bestuur en politieke controle op het bestuur zijn (te) nauw met elkaar verknoopt geraakt. Burgers zien in de rechter vaak het enige tegenwicht tegen het bestuurlijke overwicht, de eigen dynamiek van de Staat. Het beroep van burgers op de rechter neemt toe. Tegelijkertijd zijn veel zaken die aan de rechter worden voorgelegd complexer dan vroeger. Om de druk op de rechter te verminderen wordt, geheel in de geest van de tijd, steeds meer nadruk gelegd op efficiency, financieel beheer en management. Die nadruk heeft echter tot gevolg dat de rechtzoekende burger, de justitiabele, een kostenpost wordt. Zijn beroep op de rechter maakt deel uit van het kostenplaatje. Rechtspraak wordt beschouwd als een van de diensten die door de overheid worden aangeboden. Wanneer de vraag het aanbod dreigt te overtreffen, worden de drempels voor toegang tot de rechter verhoogd. Allemaal buitengewoon rationeel. Met slechts één ‘maar’: het doet afbreuk aan het karakter van rechtspraak als collectief goed; een pijler waarop de democratische rechtsstaat rust; een garantie voor de burger tegen de eigen dynamiek van de Staat.

Om tegenwicht te bieden tegen de hierboven aangeduide voortgaande, in zichzelf rationele ontwikkeling, moet een nieuw evenwicht worden gevonden tussen wetgever, bestuur en rechter en moet opnieuw het besef levend worden dat wetgever, bestuur en rechter voor de kwaliteit van hun werk van elkaar afhankelijk zijn. Voor dat herstel en dat besef is duidelijkheid nodig over wat de functies van wetgever, bestuur en rechter inhouden. Dat blijkt niet meer het geval. Voor individuele rechters is misschien nog wel duidelijk wat het rechtersvak, dat ook een ambacht is, inhoudt, voor de rechterlijke macht als geheel geldt dat niet meer, laat staan voor de andere staatsmachten: wetgever en bestuur. En is omgekeerd voor rechters duidelijk wat de functie van wetgever of bestuurder nog inhoudt? In terugblik is opmerkelijk, zo niet schokkend, dat geen van de reorganisaties van de rechterlijke macht van de afgelopen 30 jaar is gebaseerd op een opnieuw doordenken van de rechterlijke functie(s). En dat terwijl de verhoudingen in de maatschappij en binnen een overheid drastisch gewijzigd zijn. Alle veranderingen waren steeds gebaseerd op structuurmodellen. Steeds hebben organisatorische aspecten de overhand gehad. Steeds werden en worden de argumenten gebruikt die bijvoorbeeld ook bij de schaalvergroting in de gezondheidszorg of het onderwijs worden gebezigd: goedkoper en kwalitatief beter. Het inhoudelijke tegenwicht tegen dit denken in termen van organisatie, beheer en management, ook altijd een denken vanuit bestaande machtsposities, ontbreekt. Protesten tegen dat denken vanuit de rechterlijke macht, zoals het manifest van een aantal Leeuwardense rechters, zullen dan ook niets uithalen zonder de inhoud van de rechterlijke functie opnieuw te doordenken en als ijkpunt voor veranderingen te nemen. Die inhoudelijke herijking van de rechterlijke functie zal vanuit de rechterlijke macht zelf moet gebeuren. De rechter zal de dialoog met de wetgever en het bestuur moeten aangaan. Dat zou ertoe kunnen leiden dat ook wetgever en bestuurders opnieuw nadenken over de inhoud van de eigen functie en het eigen functioneren.

Naar het oordeel van de vroegere Israëlische opperrechter, Aharon Barak, is de functie van rechter tweeledig: de rechter moet de kloof overbruggen tussen het recht en de concrete, steeds veranderende samenleving en hij moet de constitutie en de democratie beschermen. Hij moet steeds het evenwicht vinden tussen diversiteit en eenheid.

Bij het eerste deel van de taak, het overbruggen van de kloof tussen het recht en het leven, is de rechter "partner in het scheppen van het recht". De wetgever heeft weliswaar het initiatief bij het aanpassen van het recht, de algemene regels, aan de zich veranderende maatschappelijke realiteit, maar de rechter is door zijn interpretatie toch de junior partner in elk concreet geval. Die taak wordt zwaarder als wetten vooral als beleidsinstrument worden ingezet, het recht "gelaagder” (europeanisering) wordt en de kloof tussen beleidsvorming (in de Haagse werkelijkheid) en beleidsuitvoering (in de werkelijkheid waarin burgers leven) groter. De rechter wordt van ‘junior partner’ tot ‘equal partner’. Maar dat kan spanningen opleveren met de wetgever, die respons te veel zijn op signalen uit maatschappij en het bestuur dat vooral daadkracht wil tonen. Zij zullen de neiging hebben te beoordelen is ruimte van de rechter te beperken. Is de rechter bereid op basis van de inhoud van zijn functie en zijn eigen professionaliteit daartegen tegenwicht te bieden en op een bepaald moment te zeggen: Stop!? Dat kan alleen als de rechter ‘systeemkennis’ heeft: kennis van de werking van het staatsbestel en kennis van politieke, bestuurlijke maatschappelijke verhoudingen. En daarmee komt het tweede deel van de functie van de rechter, de bescherming van constitutie en democratie, in beeld. Barak denkt daarbij, behalve aan de regels en beginselen die betrekking hebben op de constitutionele instituties en hun onderlinge verhoudingen, in het bijzonder aan de fundamentele beginselen en waarden, zoals tolerantie, goede trouw, rechtvaardigheid, redelijkheid, openbare orde en mensenrechten. Omdat een constitutioneel hof ontbreekt moet elke rechter bij ons in zekere zin constitutioneel rechter zijn. Maar is de rechter daartoe in staat? Constitutionele rechtspraak, en daarmee bedoel ik meer dan het toetsen aan de klassieke grondrechten, verschilt nu eenmaal van de gewone rechtspraak.

Die tweeledige functie verandert van inhoud in een tijd dat:

- de wetgever van activisme blijk geeft en algemene regels formuleert naar aanleiding van incidenten;

- het bestuur de normen formuleert die de wet zelf niet meer bevat;

- door europeanisering en internationalisering de rechter steeds meer "recht schept” naast wetgever en bestuur;

- de fundamentele beginselen in de maatschappij onder spanning staan door verscherping van tegenstellingen tussen daders en slachtoffers, allochtonen en autochtonen, laag en hoger opgeleiden, have’s en have’s not;

- niet de belangen van de rechtzoekende burger in de visie van de overheid centraal staan maar de effectiviteit en efficiency van het bestuur.

De rechter moet zich niet alleen rekenschap geven van deze ‘opgedrongen’ veranderingen en de eisen die deze stellen aan zijn professionaliteit en functioneren, maar daarvan ook, meer nog dan nu, verantwoording afleggen en dialoog met wetgever en bestuur aangaan. Dat zou ertoe kunnen leiden dat ook wetgever en bestuurders weer eens gaan nadenken over de inhoud van de functie en functioneren. Zo ontstaat er ook een kans dat de ‘naar binnen gerichtheid’ van wetgever, bestuur en rechter wordt doorbroken. 

9. Omdat het debat over de Staat in Nederland pover is, blijft ook het debat over Europa hangen in (achterhaalde) beelden. Aan de ene kant het ideaal van sommigen: een toekomstig federaal Europa. Aan de andere kant de vrees van anderen: het verlies aan soevereiniteit en daarmee de teloorgang van de natie-staat. Maar de feiten spreken een andere taal. De soevereine, van niets of niemand afhankelijke staat – als die al ooit heeft bestaan – is niet meer. Staatssoevereiniteit is juist in Europa steeds meer rechtssoevereiniteit geworden. Machtsverhoudingen worden door de gemeenschappelijke Europese rechtsordening ingebed in rechtsverhoudingen. Niet onbelangrijk voor een land als Nederland dat een beperkt arsenaal aan eigen machtsmiddelen heeft. Voor Montesquieu was verdeelde en gedeelde soevereiniteit juist een middel om machtsconcentratie te voorkomen. Europa als tegenwicht in een wereld waarin Nederland relatief “kleiner” wordt.

Maar de gemeenschappelijke rechtsordening is maar de helft van het verhaal. Het gaat ook om democratie, het vormgeven aan verscheidenheid. Europa is één in haar verscheidenheid. De lidstaten hebben hun eigen politieke en culturele identiteit. Daarom voelen burgers zich thuis in hun eigen land. Als burgers in eigen land afhaken wordt ook de EU verzwakt.

(M.i. zullen burgers zich meer  in eigen land thuis voelen als ze het gevoel hebben mee te tellen in eigen wijk, dorp of stad. In die zin begint Europa "om de hoek".)  Voor de politieke verscheidenheid is ook op Europees niveau, in het Europees parlement en in de Europese Raad, een vorm gevonden. Problematisch is het bewaken van de culturele verscheidenheid (cultureel in de betekenis van ‘culture’). Die bewaking moet vanuit de lidstaten gebeuren. Maar dan moet in eigen land daarvoor wel (politieke) belangstelling zijn: de eigen geschiedenis, de eigen wijze van omgaan met recht en orde, de eigen taal, de eigen traditie bij de inrichting van het land, de egalitaire verhoudingen in de maatschappij (met nog altijd relatief gematigde inkomensverschillen), de cultuur in brede zin. Die culturele verscheidenheid moet actief worden uitgedragen in eigen land en in Europa. En daar ligt het politieke probleem.

Voor het behoud van de eigen culturele identiteit moet tegenwicht worden geboden tegen het marktdenken. Markten houden nu eenmaal niet van ruimte voor nationale verscheidenheid. Altijd wordt gevreesd voor concurrentievervalsing. Daarin ligt naar mijn opvatting een belangrijke reden voor de ‘Europese’ regelzucht. Om een evenwicht tussen eenheid en verscheidenheid in Europa te bereiken is het nodig dat we duidelijk weten waar de eigen Staat voor staat, wat ons in dit land bijeenhoudt en waarom dit land, niettegenstaande al ons gemopper, zo ongelooflijk de moeite waard is. Dan gaat het over gemeenschappelijke waarden en symbolen en niet over geld. “Waarschijnlijk weten we niet wat we met Europa aan moeten, omdat we niet meer weten wat we met ons zelf (en bijvoorbeeld Zwarte Piet) aan moeten”.

10. In het verzuilingstijdperk stond, zo zou men met enige overdrijving kunnen zeggen, de Staat ten dienste van de maatschappelijke verscheidenheid. Bij de burger stond niet de politieke betrokkenheid bij de Staat voorop - in die zin was van een staatburgerschap nauwelijks sprake - maar de betrokkenheid bij hecht georganiseerde sociale verbanden die gezamenlijk het maatschappelijk middenveld vormden. Dat maatschappelijke middenveld stond weer in nauwe verbinding met politieke partijen. De Staat reflecteerde de groepsgewijs georganiseerde burgersamenleving, de civil society. Toen die samenleving veranderde, de sociale verbanden losser werden, werd dat door de individuele burger als bevrijding ervaren. Maar daarmee werd hij nog niet automatisch een betrokken staatsburger. Zowel het beeld van de Staat als van de burgersamenleving werd diffuus. We hebben ons eigenlijk nooit rekenschap gegeven van de gevolgen van ontzuiling voor de altijd moeizame relatie tussen Staat en burgersamenleving. Een Staat kan nu eenmaal niet zonder burgers en burgers kunnen niet zonder Staat. Burgers kunnen ook niet zonder elkaar.

Elke samenleving bestaat per definitie uit de deelnemende leden. Daarom alleen al is de uitdrukking “participatiesamenleving” – nu opnieuw in de mode – een pleonasme. Wat is de betekenis van de burgersamenleving in een democratische rechtsstaat en welke ruimte wordt eigenlijk nog aan die burgersamenleving door Staat en marktpartijen gelaten? Die vragen zijn volstrekt verwaarloosd. Iedereen heeft de afgelopen 30 jaar meegewerkt aan het bewust doorsnijden van bestaande verbindingen tussen Staat en burgersamenleving. Ik noem een aantal voorbeelden: Het uitgebreide stelsel van permanente adviescolleges, waarin vertegenwoordigers van de overheid, belanghebbenden en wetenschap zich over complexe vraagstukken bogen en zich – soms na eindeloos gedelibereer – achter gemeenschappelijke conclusies schaarden, werd opgeblazen. Dubbelfuncties werden van regel tot uitzondering. De voorstellen uit het begin van de jaren 80 voor het doelmatig en democratisch functioneren van gesubsidieerde instellingen verdwenen in een la. Publieke diensten ontberen na hun verzelfstandiging een duidelijke politieke legitimatie, maar hebben ook geen duidelijk anker in de burgersamenleving. Inspraakprocedures bedoeld om tegenwicht te bieden tegen de eigen dynamiek van beleidsprocessen werden onderdeel van die processen. Allemaal heel begrijpelijk, vaak onvermijdelijk, soms respectabel, maar zonder na te gaan hoe dan wél de gecompliceerde verhouding tussen Staat en burgersamenleving, ook een verhouding van wederzijdse afhankelijkheid, vorm moet krijgen.

Tegelijkertijd werden de ‘corporatische verbindingen’ uit het verzuilingstijdperk, denk aan de verhouding tussen sociale partners, sleets en hun legitimatie zwak. Door het denken over de burgersamenleving te verwaarlozen is de Staat beroofd van een belangrijk tegenwicht tegen zijn eigen dynamiek, die vooral een bestuurlijk dynamiek is geworden. Daarin burgers worden afwisselend als burger–cliënt of als burger–participant benaderd. Door alle politieke partijen overigens. Dat geen van de partijen de laatste 30 jaar een visie op de verhouding tussen Staat en burgersamenleving heeft ontwikkeld, is eigenlijk merkwaardig. De eertijds grote volkspartijen, de christendemocraten en de sociaal-democraten, bevochten immers de emancipatie van hun aanhang via de burgersamenleving, het maatschappelijk middenveld.

Maar misschien nog merkwaardiger is dat in het neoliberale klimaat van de laatste decennia ook het liberale denken lijkt te zijn stilgezet. De liberalen waren tijdens de verzuiling `een zuil tegen wil en dank´. Zij hebben bij de ontzuiling de kans gemist om, in navolging van Smith en Ferguson, hun visie op de burgersamenleving uit te dragen en in de plaats te stellen van het maatschappelijk middenveld uit het verzuilingstijdperk. Ze waren te zeer gebiologeerd door de markt en de individuele burger. Toch is het begrip ‘civil society’, burgersamenleving, van liberale oorsprong. Het is verbonden met de liberale gedachte dat naast de organisatie van ´het politieke´, de organisatie van ´het sociale´ nodig is, als aanvulling op de politieke democratie en als tegenwicht tegen de eigen dynamiek van de staat. De organisatie van het sociale als aanvulling op de politieke democratie is meer dan het koesteren van het individuele burgerschap. De individuele burger verliest het van de eigen dynamiek van de Staat. Maar ook de markt kan dat tegenwicht niet bieden omdat "de" markt niet bestaat. Marktwerking is een in de praktijk vrij eenzijdig werkend verdelingsmechanisme, niet meer en niet minder. Het verwaarlozen van het denken over de civil society is het grootste probleem bij het doorbreken van de eigen dynamiek van de staat en de naar binnen gerichtheid van de politiek.

Bij het denken over de relatie Staat/burgersamenleving heb ik zelf steeds de nadruk gelegd op de rol van de professionele uitvoerders van het beleid. In de uitvoering is het contact tussen de burger en zijn Staat het meest direct. Daar is de maatschappelijke diversiteit ook het meest zichtbaar en de spanning tussen Staat en burgersamenleving het meest tastbaar. De professionele uitvoerders als essentiële schakel in de verbroken verbinding tussen staat en burgersamenleving vereist echter een andere wijze van besturen en politiek bedrijven.

De nadruk op de uitvoering dateert van 1985. Ik vond toen (en vind nu nog steeds) dat ook de Tweede Kamer  meer systematisch aandacht moet besteden aan de uitvoering van het beleid en niet pas op het moment dat er iets mis is gegaan. Zou, zo was de gedachte, de Tweede Kamer niet jaarlijks op enkele (steeds andere) beleidsterreinen onderzoek kunnen (laten) doen naar de stand van uitvoering van het beleid op dat terrein, de inzet van mensen en middelen, de knelpunten, de klachten en de effecten? De gedachte achter deze aanbeveling (in latere jaren herhaald) was een viervoudige. Allereerst de constatering dat bij de beleidsvorming de uitvoerbaarheid en de kennis en ervaring van de uitvoerders vaak wordt verwaarloosd.

Waar niet alles te voorzien en te plannen valt krijgt het beleid vorm in de uitvoering. Steeds meer worden politici daarop afgerekend. De Tweede Kamer als controleur moet dus alleen al daarom meer aandacht aan de uitvoering besteden. Daar kwam een tweede gedachte bij. Door dergelijke parlementaire onderzoeken niet pas te overwegen als er iets mis is gegaan, komt minder nadruk te liggen op ‘de schuldvraag’ en kan een collectief geheugen worden opgebouwd dat nu ontbreekt. Het is bijvoorbeeld merkwaardig dat er, door of in opdracht van de Kamer, nooit een secundaire analyse op de verschillende parlementaire onderzoeken heeft plaatsgevonden. Toch weet ik uit eigen ervaring dat de patronen die uit de onderzoeken naar voren komen meestal dezelfde zijn.

Een derde overweging: Door systematisch aandacht te besteden aan de hele beleidsketen op afzonderlijke beleidsterreinen (van de politiek verantwoordelijke minister tot aan de uitvoerders in het veld) zou ook inzicht kunnen ontstaan in de kostenverdeling tussen directe en indirecte kosten en de ontwikkeling daarvan. Hoewel iedereen ervaart dat op de verschillende beleidsterreinen het aantal regels, controleurs, toezichthouders en managers toeneemt is meestal niet bekend hoeveel geld daarmee gemoeid is. En tenslotte ben ik me steeds meer gaan realiseren dat de uitvoerders een belangrijke, zo niet de belangrijkste, schakel kunnen zijn in de verbinding tussen de Staat en de steeds veranderende burgersamenleving.

Er gebeurde in de jaren na 1985 echter iets heel anders dan ik had voorgesteld: De spanning tussen beleid en uitvoering, Staat en burgersamenleving, werd "opgelost” door uitvoerende instanties "uit te plaatsen”. Het zicht op de uitvoering binnen de departementen en in het parlement nam af. Het democratisch deficit werd groter. Mede daardoor nam het aantal parlementaire onderzoeken toe, maar systematische controle op de uitvoering en de effecten van het beleid bleef uit.

11. Ik kom tot een afronding. In de afgelopen drie kwartier heb ik een antwoord proberen te geven op twee vragen: hoe komt het dat de democratische rechtsstaat politiek is verwaarloosd en wat valt er aan te doen? Een democratische rechtsstaat kenmerkt zich door het evenwicht tussen diversiteit en eenheid. Politieke instituties en politieke ambtsdragers spelen daarin een belangrijke rol. Dat evenwicht is door de voortgaande ontzuiling verstoord. De gedachte dat de politiek zelf dat verstoorde evenwicht kan herstellen is een ijdele. De eigen rationaliteit van het dagelijkse politieke proces is te dwingend. Een nieuw evenwicht kan alleen worden bereikt door het tegenwicht (beter: tegenwichten) tegen die dwingende rationaliteit te versterken. Nodig is een dialoog tussen wetgever, bestuur en rechter, tussen Staat en burgersamenleving. Maar het doel van deze lezing was ook een bijdrage te leveren aan de strijd tegen het vergeten van de waarden waarvoor de democratische rechtsstaat staat: persoonlijke en politieke vrijheid (via juridische normering); culturele pluriformiteit (met ruimte voor tegengeluiden); heerschappij van het recht (zowel binnen de staat als binnen de maatschappij en tussen staat en maatschappij); en gematigde staatsvorm (door middel van machtsevenwicht). En dat brengt me terug bij Bart Tromp.

Op 26 maart 1990 besloot hij zijn inaugurele rede getiteld: "Het einde van de politiek?” met de volgende woorden: "Volgens het optimistische en departementale beeld van de gammawetenschappen is het er ook daar te doen om de groei en vergroting van kennis. Ik aanvaard deze leerstoel met een bescheidener pretentie: een bijdrage te leveren in de strijd tegen de vergeetachtigheid.” Laten we, als het om de democratische rechtsstaat gaat om vooral de krachtige analyses en voorbeelden van Bart Tromp zelf niet vergeten, dat de herinnering aan hem levend blijft.