De VN - minder dan verwacht, beter dan gedacht; De beschouwers

Met veel hoop en optimisme zijn zestig jaar geleden de Verenigde Naties opgericht. Hebben ze de verwachtingen waargemaakt De Britse historicus Paul Kennedy neemt het 'Parlement van de Mensheid' de maat.De wereld van staten wordt vaak voorgesteld als een hobbesiaanse natuurtoestand, waar iedereen ronddoolt beducht voor ieder ander. Maar zo is het nooit geweest. Altijd heeft een regel voor een zekere orde gezorgd. Geen enkele staat mocht zo machtig worden dat hij alle andere kon overheersen. De remedie was handhaving van een machtsevenwicht, waarbij een coalitie van zwakkere staten zich verenigde om de machtigste in te tomen. Na de napoleontische oorlogen kreeg die remedie een min of meer formele organisatie. De vijf machtigste Europese staten - Groot-Brittannie, Rusland, Pruisen, Oostenrijk en Frankrijk - riepen zichzelf uit tot 'de grote mogendheden' en zouden gezamenlijk vrede en orde in Europa bewaren.

Dit 'Concert van Europa' faalde in augustus 1914. De Eerste Wereldoorlog brak uit. Volgens de critici was dit falen onvermijdelijk, de internationale orde moest compleet hervormd worden. Resultaat was de Volkenbond, een welbewuste poging om te breken met het traditionele patroon van de internationale politiek.

Paul Kennedy begint zijn boek over de Verenigde Naties met een terugblik op het falen van die Volkenbond. Dat was in zijn ogen vooral te wijten aan het feit dat van de grote mogendheden alleen Groot-Brittannie en Frankrijk de last droegen het machtsevenwicht te handhaven. Andere saboteerden het: Duitsland, Japan, de Sovjet-Unie, maar ook de VS die nooit tot de bond waren toegetreden. De conferentie van Muenchen (1938) betekende het einde van de Volkenbond: Groot-Brittannie, Frankrijk, Duitsland en Italie beslisten daar buiten de bond om over het lot van lidstaat Tsjechoslowakije.

De ervaring van de Volkenbond speelde een gewichtige rol bij de opzet van zijn opvolger, de Verenigde Naties. De algemene les was dat verantwoordelijkheid zonder macht even gevaarlijk was als macht zonder verantwoordelijkheid. Alle staten waren gelijk - als lid van de Algemene Vergadering. Maar de verantwoordelijkheid voor stabiliteit en vrede moest komen te liggen in een Veiligheidsraad, bij degenen die in staat waren deze te garanderen - of te ondermijnen. De isolationistische vleugelmogendheden, de VS en de Sovjet-Unie, moesten er ditmaal bij zijn en bij blijven. De prijs die daarvoor aan Stalin en Amerikaanse senatoren werd betaald, was dat in de Veiligheidsraad de vijf grote mogendheden een vetorecht kregen.

Het politieke doel van de VN was het voorkomen van een nieuwe (wereld)oorlog, zoals de ermee gelieerde economische instellingen (IMF, Wereldbank) een herhaling van de Grote Depressie van de jaren dertig onmogelijk moesten maken. Voor het eerste doel was voorzien in een militair stafcomite, onder leiding van de stafchefs van de strijdkrachten van de Grote Vijf; er zou een netwerk van militaire bases over de hele wereld komen, en een permanente en omvangrijke VN-krijgsmacht. De Grote Vijf, dat werden in 1945 de VS, de Sovjet-Unie, Groot-Brittannie, Frankrijk en (Nationalistisch) China - een dubieuze selectie, want de laatste drie waren toen al geen grote mogendheden meer.

Zestig jaar later stemt het weemoedig te constateren met hoeveel hoop en optimisme de Verenigde Naties werden opgericht en de woorden te lezen waarmee Harry Truman, nog maar een paar weken eerder onverwacht president geworden, de eerste plenaire zitting besloot. 'Laten wij niet nalaten de laatste kans te grijpen om een wereldwijde heerschappij van de rede te vestigen - een blijvende vrede te bewerkstelligen onder de leiding van God.'

Kennedy ontleent de titel van zijn boek aan een visionair gedicht, 'Locksley Hall', (1837) van de jonge Alfred Tennyson (1809-1892), waarvan de laatste regels luiden:

'Till the war-drum throbb'd no longer, and the battle-flags were furl'd

In the Parliament of Man, the Federation of the World.

There the common sense of most shall hold a fretful realm in awe,

And the kindly earth shall slumber, lapt in universal law'

Truman droeg deze regels bij zich in zijn portefeuille om ze te citeren tegen sceptische politici. Hij was het ook die op de oprichtingsconferentie zei: 'Wij hebben allemaal te erkennen, hoe machtig we ook zijn, dat we ons niet mogen toestaan altijd te doen wat ons belieft.'

Maar dat is in de Verenigde Staten geen algemeen gedeelde opvatting. Zeker vanaf het moment dat de VS niet meer over een vanzelfsprekende meerderheid in de Veiligheidsraad en Algemene Vergadering beschikten, is het enthousiasme voor de VN snel geluwd. In het Congres heerst al jaren een anti-VN-stemming die met het aantreden van George W. Bush een hoogtepunt heeft bereikt. Dit verklaart waarom de ondertitel in de Amerikaanse uitgave The Past, the Present, and the Future of the United Nations luidt, in plaats van The United Nations and the Quest for World Government. Het verklaart ook de defensieve toonzetting. De Brit Paul Kennedy, nu al jaren docerend aan Yale University, wil de Verenigde Naties bij voorbaat tegen de vijandige houding van het Amerikaanse publiek verdedigen.

Zijn boek is het sterkst in de eerste hoofdstukken, waarin hij uiteenzet met welke oogmerken de VN in het leven waren geroepen en hoe de tekst van het Handvest moet worden gelezen. Een van de voordelen van dit korte document is dat het - net als de Amerikaanse grondwet - open genoeg is om bruikbaar te zijn bij niet-voorziene ontwikkelingen. Een goed voorbeeld daarvan is peacekeeping, vredeshandhaving, waaraan de oprichters van de VN nooit hadden gedacht, maar dat bij wijze van improvisatie ontstond, bij het toezicht houden op het bestand tussen Egypte en Israel na de oorlog van 1956.

De oprichters konden niet voorzien hoe de internationale samenleving in de volgende halve eeuw zou veranderen. De eerste streep door de rekening was vanzelfsprekend de Koude Oorlog. Maar toen daaraan een einde kwam, traden des te scherper andere zaken naar voren die slecht pasten in de oorspronkelijke opzet. In 1946 was het onvoorstelbaar dat het aantal staten zich zou verviervoudigen, vooral als gevolg van dekolonisatie. Naast al die staten is bovendien een veelheid aan andere organisaties en bewegingen internationaal gaan opereren, van Amnesty International tot Al Qaeda. Conflicten waarop het Handvest was toegesneden, agressie van de ene lidstaat tegen een andere, deden zich maar mondjesmaat voor - met de verovering van Koeweit door Irak in 1991 als het meest heldere voorbeeld. Maar burgeroorlogen, desintegrerende en 'falende' staten waren aan de orde van de dag.

Vreemd genoeg zijn de hoofdstukken van het Handvest die Kennedy wil schrappen juist tegenwoordig uiterst relevant. Dat zijn de hoofdstukken over 'trust'-gebieden, de voormalige mandaatgebieden van de Volkenbond, die onder leiding van een echte staat klaargemaakt moesten worden voor zelfstandigheid. Het laatste trustgebied werd in 1994 onafhankelijk, de Zuidzee-archipel Palau. Ironisch genoeg zouden die hoofdstukken opnieuw dienst kunnen doen als het gaat om mandaatgebieden die zijn ontstaan als mislukte staten, die erbovenop moeten worden geholpen, denk aan Kosovo, Sierra Leone of Afghanistan. Maar dat is onbespreekbaar voor de voormalige kolonien die nu lid zijn van de VN.

Kennedy's boek is geen geschiedenis van zestig jaar Verenigde Naties. Het is thematisch opgezet en behandelt de voornaamste instituties en organisaties van of gelieerd met de VN. Dat zijn er nogal wat, en herinnert eraan dat de VN van begin af aan veel breder opereerden dan alleen op het gebied van vrede en veiligheid. Een verwarrende veelheid aan uiteenlopende organisaties en instellingen is actief op tal van terreinen. Van onderlinge afstemming is weinig sprake, van overlapping wel. Louise Fresco, negen jaar lang plaatsvervangend directeur-generaal van de FAO (de voedsel- en landbouworganisatie van de VN) noemde als haar favoriete voorbeeld dat er binnen de VN maar liefst zevenentwintig verschillende organisaties werken aan de waterproblematiek. Volgens Kennedy is deze organisatorische wirwar een gevolg van de zwakke coordinatie die de Algemene Vergadering uitoefent. Maar de Algemene Vergadering is daartoe, door de Ecosoc, de Economische en Sociale Raad, juist helemaal niet in staat. Minstens zo negatief heeft de politisering van VN-organisaties gewerkt, juist als gevolg van -uitspraken van de Algemene Vergadering. Succesverhalen zijn er nauwelijks. Het algemene oordeel van Kennedy is al te vriendelijk en luidt: minder dan verwacht, beter dan gedacht - de omstandigheden in aanmerking genomen. Dit laatste verwijst vooral naar het feit dat de VN nooit meer kunnen zijn dan wat de lidstaten toestaan. Kennedy's matte conclusie had meer fleur gekregen als hij erop had gewezen dat juist hierdoor de VN een nuttige functie in de internationale politiek vervullen: die van zondebok als het misgaat, ook al is dat misgaan nu georkestreerd door lidstaten.

Op een terrein hebben de VN een enorme stap voorwaarts gezet. Met de aanvaarding van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens in 1948 zijn die voor het eerst in de geschiedenis politiek en juridisch erkend. De werkingssfeer van deze rechten is stukje bij beetje uitgebreid, ondanks treurige bijverschijnselen, zoals een VN-commissie waarvan de ergste schenders tot voor kort gewoon lid konden zijn. Kennedy besteedt terecht uitgebreid aandacht aan de VN en mensenrechten. Jammer genoeg heeft hij dit niet het hoofdthema van zijn boek gemaakt.

Bij de rechten van de mens openbaart zich scherper dan waar ook de fundamentele tegenstrijdigheid tussen nationale soevereiniteit en internationale ordening, een tegenstelling die tot uiting komt in de eerste twee artikelen van het Handvest. Want waar komt die scherper naar voren dan wanneer een staat nietsontziend de rechten van zijn burgers vertrapt en internationale bemoeienis afwijst als in strijd met de nationale soevereiniteit zoals die is vastgelegd in artikel 2.1

De noodzakelijke paradox van de VN was en is dat er enerzijds ruimte is voor supranationale ordening, maar dat anderzijds expliciet de soevereiniteit van staten over hun eigen aangelegenheden uitgangspunt bleef. Naarmate de idee van onvervreemdbare rechten van de mens meer vanzelfsprekendheid kreeg, wringt dat steeds meer met dit uitgangspunt. De ontwikkeling gaat in de richting van een steeds verdergaande beperking van nationale soevereiniteit in dit opzicht. Maar daarvoor bestaat nog lang niet een bevredigende en algemeen geaccepteerde politieke en volkenrechtelijke formule. De humanitaire interventies in het noorden van Irak vanaf 1992, om de Koerden te beschermen, en de oorlog om Kosovo, in 1999, vonden bijvoorbeeld geen basis in wet of recht.

Op deze kwesties gaat Kennedy nauwelijks in, en waar hij dat doet, zit hij er soms volkomen naast. Pijnlijk is zijn betoog dat Europese strijdkrachten, ook de Franse en Britse, niet over het militaire vermogen beschikten om de missie van Unprofor in Bosnie uit te voeren. Pijnlijk, omdat die missie helemaal geen 'peacekeeping' inhield; maar ook omdat Groot-Brittannie en Frankrijk Unprofor juist gebruikten om een militair optreden tegen de moordenaarsbendes in Bosnie uit te sluiten.

In 1886 kwam Tennyson, inmiddels Lord Tennyson en Dichter des Vaderlands, in versvorm terug op 'Locksley Hall'. Met bittere conclusies. Vooruitgang was een illusie, net als internationale samenwerking. Het 'parlement van de mensheid' kon worden vergeten. Zijn oude vriend en klasgenoot in Eton, William Gladstone, de grootste Britse staatsman van de negentiende eeuw, diende hem van repliek. Zeker, schreef hij in een essay, veel van de ambities en hoop van hun jeugd waren niet uitgekomen. Maar van vooruitgang in menselijke voorspoed was wel degelijk sprake, al volgde op elke twee stappen voorwaarts vaak weer een terug.

Zou dit ook niet de juiste conclusie moe-ten zijn bij een beoordeling van de Ver-enigde Naties na zestig jaar Dat suggereert Kennedy. Hij maakt zich er daarmee te gemakkelijk vanaf. Een halve eeuw deed de VN dienst om de hegemonie van de VS te bevestigen. Maar de machtsverhoudingen in de wereld zijn aan het veranderen.

Zijn de VN robuust genoeg om die veranderingen op te vangen Zijn zij in staat een ander machtsevenwicht te accommoderen Daar gaat Kennedy allemaal niet op in. Hij gaat ook snel voorbij aan de grofste inbreuk op het VN-stelsel in de afgelopen zestig jaar: de oorlog van de VS tegen Irak, nadat de Veiligheidsraad die niet had willen legitimeren. Kennedy vindt dat het systeem niettemin werkte omdat de Verenigde Staten lid van de VN zijn gebleven. Aan een vergelijking met de Volkenbond waagt hij zich niet. Dat valt tegen van de auteur van The Rise and Fall of the Great Powers en Preparing for the Twentieth Century. Twee boeken die juist suggereren dat de wereldpolitiek er in de komende halve eeuw heel anders uit zal gaan zien dan in de halve eeuw die achter ons ligt.