DEMOCRATIE EN MACHT

Vorige week stelde secretaris-generaal Kofi Annan een zestienkoppige commissie in, die aanbevelingen moet doen hoe de Verenigde Naties in de toekomst beter kunnen reageren op dreigingen en crises. De instelling is een reactie op de kwestie-Irak, waar verdeeldheid in de Veiligheidsraad deze tot machteloosheid veroordeelde, terwijl de Verenigde Staten en Groot-Brittannie op eigen houtje, buiten de VN om, een oorlog tegen Saddam Hoessein begonnen. De commissie is zwaar bemand. Onder de leden vindt men zowel de nationale veiligheidsadviseur van president Bush senior, Brent Scowcroft, als de vroegere Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen, Sadako Ogata.

Voor de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in het najaar van 2004 moet het advies gereed zijn. Het is onvermijdelijk dat de commissie zich zal uitspreken over de samenstelling van de Veiligheidsraad, in feite het besluitvormende orgaan van de VN. In de Algemene Vergadering hebben alle lidstaten een stem, maar dit lichaam kan eigenlijk alleen maar aanbevelingen doen. Alleen over de begroting van de Verenigde Naties beslist ze. Er zit iets vreemds in dat een orgaan dat de spelregels van de democratie hanteert, zelf vele niet-democratische leden telt. Dat leidt dan ook geregeld tot rare uitkomsten, bijvoorbeeld als een staat als Libie het voorzitterschap over de commissie voor de mensenrechten krijgt toebedeeld. Vreemd is het natuurlijk ook dat de stem van Luxemburg even zwaar weegt als die van de Volksrepubliek China met bijna vierduizend keer zo veel inwoners - al kennen de Chinezen, anders dan de Luxemburgers, geen democratie.

Maar er is mee te leven, gezien het onverplichtende karakter van de Algemene Vergadering. Voor de Veiligheidsraad ligt dit anders. Deze telt vijftien leden. Vijf daarvan hebben een permanente zetel, tien andere leden worden voor twee jaar benoemd. De Veiligheidsraad kan bindende besluiten nemen in zaken van oorlog en vrede. Bij die besluitvorming hebben de permanente leden een bijzondere positie: als het om belangrijke zaken gaat, telt een meerderheid in de Veiligheidsraad alleen maar als de permanente leden daartoe behoren. Dit is het vetorecht. In de Koude Oorlog maakte de Sovjet-Unie veelvuldig van dit recht gebruik. Nu komen de meeste veto's van de Verenigde Staten.

Met democratie heeft dit weinig te maken. Maar dat is ook nooit de bedoeling geweest, niet bij de oprichting van de Verenigde Naties en ook niet bij de voorganger, de Volkenbond. Ook de Volkenbond kende twee lichamen, de Assemblee, waarin alle lidstaten een zetel hadden, en de Raad, waarvan de 'grote mogendheden' deel uitmaakten. Dit laatste begrip is nog geen twee eeuwen oud: het werd ingevoerd bij het Congres van Wenen in 1814, toen het post-napoleontische Europa gestalte moest krijgen. Daar werd besloten dat vrede en orde in Europa een gezamenlijke verantwoordelijkheid was van de 'grote mogendheden': Groot-Brittannie, Rusland, Pruisen, Oostenrijk en Frankrijk.

Dit uitgangspunt is ook bij de inrichting van de Verenigde Naties vooropgesteld, vanuit het realistische gezichtspunt dat een internationale regeling nooit door een meerderheidsbesluit kan worden afgedwongen als de machtigste staten in de wereld daaraan niet zijn gecommitteerd.

Daarom zou het onverstandig zijn het vetorecht van permanente leden af te schaffen, zoals nu wel wordt voorgesteld. Nee, bij een reorganisatie van de VN gaat het allereerst om de vraag of de huidige permanente leden wel recht hebben op deze status. Van de huidige vijf kunnen alleen de Verenigde Staten en de Volksrepubliek China onbetwist als grote mogendheden gelden. Frankrijk, Groot-Brittannie en Rusland zijn dat militair en economisch allang niet meer. Landen als India, Japan en Brazilie komen veel eerder in aanmerking voor een permanent lidmaatschap.

Over de samenstelling van de Veiligheidsraad wordt in New York echter al jarenlang vruchteloos gekissebist. Los daarvan verzetten Frankrijk en Groot-Brittannie zich uit alle macht tegen de mogelijkheid dat zij hun permanente lidmaatschap opgeven. Dit is voor hen namelijk het laatste en enige bewijsstuk voor de stelling dat zij nog steeds 'grote mogendheden' zijn.

Hun vasthouden aan de permanente zetel is niet alleen slecht voor de Verenigde Naties. Het is ook een enorme barriere voor verdere politieke integratie van de Europese Unie. Een permanente plaats in de Veiligheidsraad voor de Unie zou omgekeerd een enorme stap voorwaarts betekenen. Ik vrees echter dat het Britse en het Franse lid van Kofi Annans commissie een aanbeveling in deze richting zullen verijdelen.