Diplomatieke bulldozer

Richard Holbrooke was architect en aannemer van de Akkoorden van Dayton, waarmee in 1995 een eind kwam aan de strijd in Bosnie-Hercegovina. Zijn ervaringen heeft hij neergelegd in To End a War. Dit boek is een waardig vervolg op David Owens Balkan Odyssey, het verslag van diens vergeefse pogingen om zonder een stok achter de deur vrede in Bosnie te bewerkstelligen. Holbrooke had die stok wel en kon hem ook gebruiken: de militaire macht van de NAVO. Daarzonder had zijn bulldozer-diplomatie tot niets geleid. Trouwens, een niet gering deel van die bulldozer-diplomatie besteedde Holbrooke om onwillige NAVO-commandanten en hun politieke bazen te bewegen tot het gebruik van geweld om Milosevic tot inbinden te dwingen.

Ik las zijn boek, terwijl ik mij voorbereidde op een conferentie over de Vrede van Munster. De totstandkoming daarvan had een allesbehalve vreedzaam verloop. Meningsverschillen over het protocol leidden regelmatig tot vechtpartijen alsof het om een hedendaagse voetbalwedstrijd ging. Kastelen werden volledig verbouwd om het mogelijk te maken dat delegaties hun eigen ingangen hadden en elkaar niet hoefden voor te laten gaan.

Uit Holbrookes boek blijkt dat het er in de diplomatie nog net zo kinderachtig aan toe gaat als toen. Zijn eerste hoogstandje als onderhandelaar was de bijeenkomst van afgevaardigden van alle strijdende partijen in Geneve. Van meet af aan was het Holbrookes opzet de Bosnische Serviers als partij buiten te sluiten; alleen op voorwaarde dat de Joegoslavische president ook hen vertegenwoordigde was de conferentie mogelijk geworden. Milosevic had toegestemd, wat achteraf een merkwaardig licht werpt op al die deskundigen die drie jaar lang volhielden dat de Bosnische Serviers niet alleen geheel en al op eigen houtje moordden en plunderden, maar ook nog ruzie met Milosevic hadden. Maar Holbrooke nam het zekere voor het onzekere en zorgde ervoor dat de conferentietafel precies zoveel stoelen had, dat er voor de Bosnisch-Servische vice-president Koljevic tot diens verbijstering geen plaats was.

Als het om diplomatieke kinderachtigheden gaat spannen de Fransen vanzelfsprekend de kroon. Nog voor Dayton verlangden ze dat een eventuele vredesovereenkomst in Parijs getekend moest worden. Uiteindelijk gebeurt dat ook; Holbrooke krijgt bij de plechtigheid een plaats op een van de achterste rijen. In Dayton verklaren de Franse en Britse gedelegeerde aan Holbrooke voor alle duidelijkheid dat Carl Bildt, medevoorzitter als vertegenwoordiger van de Europese Unie, in ieder geval niet namens Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk spreekt.

De Kroatische president Tudjman had een bevriende gynaecoloog in zijn delegatie opgenomen omdat die zo goed tenniste, zodat zij het partijtje dubbelspel inderdaad van Holbrooke en een andere Amerikaan wonnen. De Bosnische delegatie was slecht voorbereid en onderling hopeloos verdeeld. Uiteindelijk riepen ze de hulp in van Reagans voormalige onderminister van defensie, Richard Perle, die tot grote opluchting van Holbrooke ruim 150 zwakke punten in de concept-overeenkomst aanwees.

Holbrookes memoires verklaren een aantal vreemde passages in de Akkoorden van Dayton. De zwaarste onderhandelingen waren namelijk die tussen Holbrookes team en het Pentagon. De Amerikaanse legerleiding wilde niet ingrijpen op de Balkan en als het niet anders kon, dan zo minimaal mogelijk. Terwijl Holbrooke wilde dat IFOR op jacht ging naar de van oorlogsmisdaden beschuldigde Karadzic en Mladic, hield het Pentagon de boot af. Het resultaat was een verdragstekst die IFOR wel het recht, maar niet de plicht gaf vermoedelijke oorlogsmisdadigers te arresteren. Zelfs van dat recht werd willens en wetens geen gebruik gemaakt, stelt Holbrooke bitter vast, zoals in zijn ogen door het Westen veel te weinig gebruik is gemaakt van de mogelijkheden die het Dayton-verdrag biedt om van Bosnie en Hercegovina een levensvatbare staat te maken. Tekenend is dat de SFOR-troepen pas actiever optreden sinds zijn voormalige militaire assistent, generaal Clark, opperbevelhebber van de NAVO is geworden, zoals ook Hoge Commissaris Westendorp veel doortastender is gebleken dan zijn zielige voorganger Carl Bildt, van wie het mandaat zo klein mogelijk was gemaakt.

Pijnlijk duidelijk wordt ook hoe fragiel de besluitvorming rond het militaire ingrijpen van de NAVO is geweest. Een heldenrol kent hij toe aan de toenmalige secretaris-generaal van de NAVO, Willy Claes. Deze toonde zich vastberaden en niet willig, na het belachelijke compromis dat UNPROFOR-commandant Janvier met generaal Mladic was overeengekomen, opschorting van de militaire acties aan de NAVO-raad voor te leggen - wat zonder twijfel tot nieuwe berusting in de Servische agressie had geleid.

Aldus bevestigt Holbrooke indirect de indertijd door mij verdedigde these dat de kandidatuur van Lubbers als opvolger van Claes in de kern op Amerikaanse afwijzing stuitte, omdat Washington bij de inzet van 25000 man Amerikaanse troepen op de Balkan geen mogelijke stoorzender kon velen.

To end a war is een spannend en informatief boek, met als hoogtepunt de nauwgezette beschrijving van de bij tijd en wijlen surrealistische onderhandelingen in Dayton, een luchtmachtbasis die met zorg gekozen was, om enerzijds de onderhandelingsdelegaties fysiek te imponeren met de militaire macht van de Verenigde Staten - het welkomstdiner vond plaats onder de vleugels van een B-2 bommenwerper - anderzijds om ze te isoleren van pers en politiek. Maar het is geen boek dat opgewekt stemt, zeker niet vanuit een Europees gezichtspunt. De vrede in Bosnie is afgedwongen door de VS, veel te laat, en dan nog dankzij een gelukkige maar toevallige 'correlatie van krachten' (zoals dat vroeger in de Sovjet-Unie heette) binnen de Amerikaanse regering. De kwestie-Kosovo demonstreert bijna drie jaar later dat aan beide zijden van de Atlantische Oceaan nog steeds geen lering is getrokken uit het Bosnische debacle.

Richard Holbrooke: To End a War Random House