Een geval van staatkundige figuurzagerij; Het nieuwe kiesstelsel

Het lang gekoesterde kroonjuweel van D66, de 'bestuurlijke vernieuwing', moet nog voor de nieuwe verkiezingen zijn beslag krijgen. Maar is de invoering van een districtenstelsel wel een politieke verbetering? En krijgt de democratie met een gekozen burgemeester niet juist een rake klap?Binnen twaalf maanden na het aantreden van het huidige kabinet moesten volgens het Hoofdlijnenakkoord de wetsvoorstellen voor een nieuw kiesstelsel en een rechtstreeks gekozen burgemeester ter advisering bij de Raad van State zijn beland. Dat was de prijs die D66 bedong om de LPF in de regering te mogen vervangen, compleet met een eigen minister voor 'bestuurlijke vernieuwing', Thom de Graaf.

Vastgesteld is toen ook dat deze wetsvoorstellen niet een wijziging van de grondwet met zich mee mochten brengen. Want dat zou niet alleen een tweederde meerderheid van de Staten-Generaal vergen, maar ook verkiezingen. En het kabinet, D66 voorop, wil voor alles voorkomen dat de kiezer iets te zeggen krijgt over deze plannen.

Zo dreigt een situatie te ontstaan dat fundamentele veranderingen van onze staatkundige inrichting tot stand komen waarvoor bij de verkiezingen in januari 2003 nog geen vijf procent van de kiezers min of meer tekende. Het democratisch tekort van het bestaande politieke stelsel is nooit beter gedemonstreerd dan door de wijze waarop de kiezer nu buitenspel is gezet - 'ter versterking van de democratie'. De voorgestelde wijzigingen zullen dit tekort alleen maar vergroten.

De termijn van twaalf maanden is allang overschreden. Daarom moet de Raad van State nu met een spoedadvies komen, want koste wat kost wil het kabinet zijn zin doorzetten voor de volgende verkiezingen. Het wil meer dualisering, maar verbiedt deze als het om de voorstellen daartoe gaat. Dan dienen de regeringsfracties hun mond te houden en met de kabinetsvoorstellen in te stemmen.

Waarom moet het kiesstelsel eigenlijk veranderd worden? De Graaf noemt daarvoor vier redenen. De politiek is persoonlijker geworden en daarom moeten kamerleden niet via een partijlijst, maar rechtstreeks door de kiezer gekozen worden. Dan zijn ze bovendien 'afrekenbaar' bij herverkiezing, want daarvoor zijn ze dan niet in hoofdzaak van de partij, maar vooral van de kiezers afhankelijk. Het nieuwe stelsel moet er in de tweede plaats komen om de kiezers het gevoel te geven dat ze een werkelijke keuze kunnen maken. Ten derde zullen kamerleden die rechtstreeks gekozen zijn het dualisme versterken. Tenslotte zal een kiesstelsel dat meer de nadruk legt op het kiezen van personen politieke partijen dwingen tot 'herorientering' op de kandidaatstelling.

Voor de stelling dat 'politiek nu draait om personen' voert de minister geen enkele evidentie aan. Die is er dan ook niet: het gaat hier om een hersenspinsel van D66. Daarnaast volgt uit zijn stelling helemaal niet de noodzaak het kiesstelsel te wijzigen. Het staat politieke partijen immers geheel vrij om per kieskring herkenbare regionale kandidaten verkiesbaar te stellen. De PvdA heeft bijvoorbeeld van eind jaren zestig tot begin jaren negentig zo'n kandidaatstellingsprocedure gehanteerd. Bovendien is het mogelijk door middel van voorkeurstemmen iemand rechtstreeks te verkiezen. Daar hoef je tegenwoordig maar een kwart van de kiesdeler (circa 15.000 stemmen) voor te halen, terwijl in het huidige stelsel kandidaten op alle lijsten in alle kieskringen kunnen staan, iets wat in het oorspronkelijke voorstel van De Graaf in de voorgestelde regionale kiesregio's verboden was. Om kiezers 'het gevoel' te geven dat er iets te kiezen valt, dienen politieke partijen zich duidelijk van elkaar te onderscheiden. Dat heeft niets met het kiesstelsel te maken.

Het centrale argument van De Graaf is dat rechtstreeks gekozen Kamerleden een onafhankelijker positie innemen ten opzichte van een regering waarvan hun partij deel uitmaakt. Het dualisme zou erdoor versterkt worden. Ook daarvoor voert hij geen enkel bewijs aan. Begrijpelijk, want dat bestaat niet. Neem het Britse Lagerhuis, waarvan alle leden rechtstreeks in een eigen district worden gekozen. De fractiediscipline gaat er niettemin veel verder dan in Nederland denkbaar is. Mede daardoor staat het parlement buitengewoon zwak tegenover de regering.

Tenslotte is het helemaal niet nodig (en zelfs bedenkelijk) dat door de wetgever politieke partijen gedwongen worden zich te 'herorienteren' bij het zoeken naar geschikte Kamerkandidaten. Bedenkelijk, omdat de regering zich niet te bemoeien heeft met de wijze waarop politieke partijen zich organiseren. Overbodig, omdat wij de laatste tien jaar immers zien dat partijen zich krampachtig inspannen om kandidaten te werven die al om andere redenen dan politieke bekend zijn en het 'goed doen' op de televisie.

Hoe moet het nieuwe stelsel eruitzien? Omdat het binnen de bestaande grondwet moet blijven, wordt aan het beginsel van evenredige vertegenwoordiging niet getornd. Daarom heeft De Graaf een ingewikkeld kiesstelsel bedacht waarbij de kiezer twee stemmen uit kan brengen. Met de eerste stem kiest hij of zij op de landelijke lijst van een politieke partij, net als nu. De uitslag van deze stemming bepaalt het aantal zetels per partij en dus de machtsverhoudingen in de Tweede Kamer. Een tweede stem kan de kiezer uitbrengen op een districtskandidaat. Het gaat daarbij om twintig meervoudige districten, waarin minimaal twee en maximaal vijf a zes kandidaten worden gekozen. Maximaal vijfenzeventig leden van de Tweede Kamer kunnen aldus in de Tweede Kamer belanden. Maximaal, want in die kiesdistricten is alleen degene gekozen die voldoende stemmen heeft gehaald. De andere stemmen die op de lijst van de betreffende partij zijn uitgebracht, tellen niet mee. De samenstelling van de Tweede Kamer komt tot stand door per partij de rechtstreeks gekozen kamerleden aan te vullen met de kandidaten die volgens de landelijke lijst zijn gekozen.

Dit 'gemengde kiesstelsel' zou de voordelen van evenredige vertegenwoordiging combineren met die van een districtenstelsel. De Graaf beweert zelfs dat het hier gaat om 'de kiesrechthervorming van de eenentwintigste eeuw'. Hij wijst op de vele staten die ons land met dit stelsel zijn voorgegaan: Duitsland, Italie, Nieuw-Zeeland, Schotland, Wales, Japan, Venezuela, Bolivia, Mexico, de Russische Federatie, Hongarije, Albanie, Armenie, Kroatie en Georgie. De voor de hand liggende vraag is daarna of zich in deze staten de door De Graaf verwachte voordelen inderdaad voordoen. Ik heb die vraag gesteld op een door het ministerie belegde discussiebijeenkomst en kreeg van de ministeriele vooronderzoekers te horen dat die niet te beantwoorden valt, omdat het voor Nederland bedachte stelsel uniek is en niet vergelijkbaar met andere gemengde stelsels. Daarna kan men zich er alleen maar over verwonderen waarom die dan als voorbeeld voor Nederland worden aangevoerd, maar ook constateren dat er geen enkele empirische evidentie bestaat voor de veronderstelde werking van dit kiesstelsel.

Het voornaamste bezwaar dat tegen het bestaande kiesstelsel altijd is aangevoerd, is dat het weliswaar een getrouwe afspiegeling van partijpolitieke voorkeuren in het parlement garandeert, maar de kiezer in het ongewisse laat wat voor regering er na de verkiezingen wordt gevormd. Het door De Graaf voorgestelde kiesstelsel is noch bedoeld, noch geschikt om Nederland van deze politieke erfzonde te verlossen. De landelijke uitslag legt de zetelverdeling in de Tweede Kamer vast. De tweede, regionaal uit te brengen, stem bepaalt alleen hoeveel leden van een fractie regionaal zijn gekozen en hoeveel op basis van de landelijke lijst toetreden tot de Tweede Kamer.

Ik zie geen voordelen, alleen maar nadelen van de invoering van een dergelijk stelsel. Het is nog ingewikkelder dan het Duitse, dat door de meeste Duitse kiezers niet begrepen wordt. Minister De Graaf roept als antwoord dat het huidige stelsel ook ingewikkeld is en verwijst dan naar de verdeling van restzetels. Dat is nogal flauw: iedere kiezer begrijpt de werking van het stelsel heel goed, zonder precies te weten volgens welke berekening restzetels worden toegewezen. Overigens is het geen sterk argument om als alternatief voor een als ingewikkeld afgeschilderd stelsel een nog veel ingewikkelder stelsel voor te stellen. De nadelen van het voorgestelde systeem zijn velerlei. Het stelsel leidt tot onevenwichtig samengestelde fracties van de grote partijen en dus allerminst tot hun versterking zoals een van de officiele uitgangspunten van de herziening luidt. Grote partijen zullen niet meer dan een kandidaat per district naar voren schuiven, in de wetenschap dat die bij voorbaat gekozen is - een eigenaardige implicatie van een stelsel dat de kiezer meer macht zegt te willen geven. Kleine partijen zullen er meestal van afzien regionale kandidaten te stellen, omdat zij langs die weg toch geen zetels kunnen verwerven. Het gevolg is wel dat zij mede bepalen hoeveel regionale kandidaten van een andere partij gekozen worden. Afgaande op wat in Duitsland gebeurt, zullen zij kiezers oproepen regionaal op een grote partij te stemmen, maar hun landelijke stem aan een kleine te geven. Dat is weliswaar misleidend, want alleen de landelijke stem bepaalt de machtsverhoudingen in het parlement, maar kan toch werken omdat veel kiezers de werking van het stelsel niet zullen doorzien.

Het nieuwe stelsel zal ook veel duurder zijn. Want districtskamerleden zullen in hun districten over eigen kantoren en persoonlijke ondersteuning moeten beschikken om hun regionale functie waar te kunnen maken. En de indeling in twintig kiesdistricten dwingt, zeker voor politieke partijen, tot het instellen van een nieuwe organisatorische laag. Tenslotte zullen regionale thema's verhoudingsgewijs louter vanwege het daarop toegesneden kiesstelsel meer dan andere de politieke agenda gaan bepalen. Dat is een merkwaardig effect van een voorstel dat komt uit de koker van een partij die juist uitblinkt in het benadrukken van deterritorialisering en mondialisering.

Van een districtenstelsel wordt meestal als voordeel aangevoerd dat het bevorderlijk is voor het uitoefenen van de ombudsfunctie door volksvertegenwoordigers. Maar deze kan binnen het bestaande stelsel even goed worden uitgeoefend - in ons land geeft de Socialistische Partij daarvan een voorbeeld. De voorgestelde meervoudige kiesdistricten van 500.000 tot 1,2 miljoen kiezers zijn echter veel te groot om deze ombudsfunctie zinvol te kunnen uitoefenen.

Kortom: het voorgestelde kiesstelsel biedt geen enkel voordeel vanuit democratisch oogpunt, alleen maar nadelen.

Aangezien D66 al tientallen jaren de rechtstreeks gekozen burgemeester als 'kroonjuweel' koestert, mocht men verwachten dat de minister van Bestuurlijke Vernieuwing met een doordacht en weloverwogen voorstel op de proppen zou komen. Maar daarvan is geen sprake, waarschijnlijk omdat De Graaf het onverzoenlijke moest verzoenen. Zijn voorstel diende binnen de grondwet te blijven en volgens de grondwet is de gemeenteraad het hoogste bestuursorgaan in de gemeente. Dit uitgangspunt botst met een rechtstreeks gekozen burgemeester, want die rechtstreekse verkiezing wekt de verwachting dat deze ook zelfstandig bestuursmacht uitoefent.

De term 'direct gekozen burgemeester' is overigens misleidend. In de eerste plaats omdat de begripsinhoud van de term 'burgemeester' wezenlijk verandert, wanneer dit een rechtstreeks gekozen politicus wordt. Juist het feit dat hij of zij een benoemde functionaris is, en derhalve boven de partijen wordt geacht te staan, is tot nu toe bepalend voor de status van het ambt. In de tweede plaats krijgt de 'rechtstreeks gekozen burgemeester' bij De Graaf een heel andere functie en heel andere bevoegdheden dan de bestaande. Dit tekent het gebrek aan helder democratisch en logisch denken van de politieke vernieuwers. De eis is dat de burgemeester rechtstreeks wordt gekozen. Maar de vernieuwers vinden dat dit geen zin heeft als het gaat om de staande functie. Hij moet een heel andere functie krijgen met veel meer bevoegdheden. Het gaat dan niet meer over de huidige burgemeester, maar over een volstrekt ander, politiek, ambt, dat dan dezelfde naam krijgt.

In feite gaat het dan ook niet om een gekozen burgemeester maar om invoering van een eenhoofdig gemeentebestuur. Zo krijgt de gekozen 'burgemeester' de bevoegdheid wethouderskandidaten voor te dragen, waarbij de gemeenteraad dit recht wordt ontnomen. Deze kan slechts diens kandidaten afwijzen, waarna de 'burgemeester' niet eens andere kandidaten hoeft voor te stellen - De Graaf laat de mogelijkheid open dat hij/zij alleen het dagelijks bestuur uitoefent, bijgestaan door een door hem/haar benoemd 'managementteam'. De tendens naar eenhoofdig bestuur komt ook naar voren uit het voorstel dat de gekozen 'burgemeester' de portefeuilleverdeling van de wethouders bepaalt.

Wat De Graaf voorstelt, is innerlijk tegenstrijdig. Een rechtstreeks gekozen 'burgemeester' en een rechtstreeks gekozen gemeenteraad botsen onvermijdelijk met elkaar. De minister maakt zich daar vanaf met de formule 'daar komen ze samen wel uit'. Dat is geen serieus antwoord op het door hem geschapen probleem. Dit bestaat er in de kern uit dat de gekozen 'burgemeester' geen verantwoording schuldig is aan de raad, maar de andere leden van het dagelijks bestuur, de door hem voorgedragen wethouders, wel. Het resultaat is een quasi-monarchaal systeem: de wethouders zijn verantwoordelijk, de burgemeester is onschendbaar.

Allerwegen is dan ook wel eens de verdenking geuit dat de voorgestelde stelselwijziging een tussenstap is op weg naar een volledig eenhoofdig gemeentebestuur, waar de 'burgemeester' het in zijn eentje voor het zeggen krijgt, de wethouders plaats maken voor door de 'burgemeester' benoemde assistenten en de gemeenteraad tot een gremium van machteloze toezichthouders is gereduceerd, een vergadering van aandeelhouders in de lokale bv.

Dit past in een algemene tendens tot het terugdringen van democratie en zeggenschap, waarvan D66 allang de staatsrechtelijke kampioen is, maar in de politiek zeker niet de enige voorstander. Steeds gaat het daarbij om voorstellen tot 'politieke vernieuwing' - wijselijk spreken voorstanders nooit van 'politieke verbetering' - waarbij elementen van representatieve democratie worden ingeleverd voor vormen van plebiscitaire democratie. Plebiscitaire democratie houdt simpel gezegd in dat men een persoon mag kiezen die vervolgens tot de volgende verkiezingen zijn of haar gang kan gaan, ongehinderd door een program waaraan hij of zij zich gebonden weet of door een vertegenwoordigend lichaam waaraan hij of zij tussentijds verantwoording schuldig is.

Het voorstel tot rechtstreekse verkiezing van de burgemeester houdt dienovereenkomstig een verdere inperking in van de bevoegdheden van de gemeenteraad. Het staat haaks op de ontwikkeling waarin de invloed van de raad op de benoeming van de burgemeester steeds verder is toegenomen. Feitelijk is nu al een situatie ontstaan, waarin nog maar net niet sprake is van een door de gemeenteraad gekozen burgemeester, terwijl de raad over diens ontslag een doorslaggevende stem heeft verworven. De logica van deze ontwikkelingen wijst in de richting van een dagelijks bestuur van de gemeente dat in zijn geheel door de raad wordt gekozen en daar dus ook politiek verantwoording aan aflegt - een heldere constructie.

Het voorstel van De Graaf past met enig geduw in een andere bestuurlijke 'vernieuwing', de dualisering van het gemeentebestuur, die de positie van de gemeenteraad zowel formeel als informeel sterk heeft verzwakt. Daarnaast is bij deze dualisering vastgelegd dat wethouders niet langer gerekruteerd hoeven te worden uit de gekozen gemeenteraad, maar van buiten kunnen worden aangetrokken. Hadden de kiezers daarvoor indirect iets te zeggen over de benoeming van wethouders - partijen plaatsten hun kandidaatwethouders gewoonlijk prominent op de lijst - ze zijn nu buitenspel gezet, zoals recentelijk is gedemonstreerd bij de benoeming van opvolgers van tussentijds tot aftreden gedwongen wethouders in Rotterdam, Den Haag en Amsterdam. De positie van de wethouder verandert in die van semi-politiek, semi-ambtelijk assistent van de 'burgemeester'. De Amsterdamse wethouder Geert Dales (VVD) vatte bij zijn vertrek de zaak in de kern samen toen hij constateerde dat tot nu toe het dagelijks bestuur van de gemeente een benoemde en zes of zeven gekozen leden telde, maar dat de 'vernieuwing' van De Graaf erop neer komt dat het in de toekomst bestaat uit een gekozene en vijf of zes door deze benoemden.

Deze 'vernieuwingen' worden voorgesteld als antwoord op problemen in het functioneren van de Nederlandse democratie. Maar de 'vernieuwers' hebben nooit helder weten te formuleren wat die problemen inhouden. Laat staan dat zij aannemelijk weten te maken dat de door hen benoemde echte of vermeende tekorten van de bestaande democratie dankzij zulke staatkundige 'vernieuwingen' worden opgeheven. Wij hebben hier te maken met denkbeeldige oplossingen voor verzonnen problemen.

Los daarvan moet men de bewindsman onzorgvuldigheid en kortzichtigheid verwijten. Hij maakt geen woord vuil aan de kwestie hoe de voorgestelde wijzigingen zich verhouden tot de staatkundige structuur van Nederland in zijn geheel. Tenslotte wordt hier voor een vertegenwoordigend lichaam een vorm van verkiezing voorgesteld die fundamenteel verschilt van die voor de Eerste Kamer, Provinciale Staten en gemeenteraden. Een rechtstreeks gekozen burgemeester zou een Fremdkorper vormen in een bestuurlijk stelsel dat al sinds de Middeleeuwen gebaseerd is op collegiaal bestuur.

Maar lichtzinnigheid mag men ook de andere regeringspartijen verwijten die D66 deze staatkundige figuurzagerij hebben toegestaan en de kiezer buitenspel zetten bij een wezenlijke wijziging van ons democratisch bestel. Het is geen troost dat de fractieleider van de VVD, Jozias van Aartsen, en die van de PvdA, Wouter Bos, in constitutioneel geknoei nog veel verder willen gaan. Beiden spreken zich keer op keer uit voor het negentiende-eeuwse districtenstelsel zonder ooit in te gaan op de treurige werking daarvan in democratisch opzicht. Gelukkig staan ze ook in hun partijen alleen met deze zonderlinge 'politieke vernieuwing'. Het blijft echter verbazingwekkend dat in grote Nederlandse politieke partijen op geen andere basis dan bijgeloof en illusie gedacht wordt dat wijziging van het politieke stelsel de werking van de democratie zal verbeteren. ?