Oorspronkelijk was het regeerakkoord niet meer dan een afspraak over de zetelverdeling in het kabinet. De laatste halve eeuw zijn daar steeds uitgebreider programmatische teksten bijgekomen. Het regeerakkoord van dit kabinet staat echter maar ten dele op schrift. Tussen de regels lag, zo bleek bij het kamerdebat twee weken geleden, ook de afspraak dat de PvdA-fractie niet zou streven naar een parlementair onderzoek over de steunverklaring aan de oorlog tegen Irak door het toen (demissionaire) kabinet Balkenende I. Een noviteit: een regeerakkoord dat inbreuk maakt op de rechten van de volksvertegenwoordigers.

In oppositie en tijdens de verkiezingscampagne woog zo’n onderzoek zwaar voor de PvdA. Bij de formatie van een ‘kabinet van gemengde samenstelling’ zijn compromissen onvermijdelijk. Maar daar is bij deze kwestie geen sprake van geweest. De PvdA heeft gegeven en het CDA heeft genomen. Het verweer dat in het regeerakkoord een herhaling van ‘Irak’ is uitgesloten, houdt geen stand, zoals ik aan het slot uiteenzet.

De onvoorwaardelijke capitulatie van de PvdA op dit punt is eigenlijk minder interessant dan de hardnekkigheid waarmee Balkenende (en partijen van zijn vorige kabinet) zo’n onderzoek willen uitsluiten. Wie niets te verbergen heeft, hoeft immers nergens bang voor te zijn. Van Arie Elshout (de Volkskrant, maandag 5 maart) mag zo’n onderzoek er gelukkig wel komen, maar hij vindt dat de zaak door de critici zwaar overdreven wordt. Nederland heeft immers helemaal niet daadwerkelijk aan de oorlog meegedaan! Het uitspreken van politieke steun, dat stelt nauwelijks iets voor, dat zijn maar woorden, een ‘vodje papier’ zou je kunnen zeggen. De analyse van internationale politiek krijgt een heel nieuw formaat als redacteuren buitenland van een ‘kwaliteitskrant’ regeringsverklaringen ten gunste van een omstreden oorlog wegwuiven als nauwelijks relevant.

Terecht wijst Elshout er vervolgens op dat de Nederlandse steun aan de oorlog op heel andere argumenten gebaseerd is dan die de Britse en de Amerikaanse regeringen aanvoerden om de oorlog te beginnen. Hij vindt dat kennelijk in het geheel niet vreemd. Maar dat is het natuurlijk wel: hoe kan Nederland eigenlijk een oorlog steunen, die op heel andere gronden wordt gevoerd dan het de juiste acht? Waarom heeft het kabinet Balkenende de Amerikaanse en Britse regering nooit gewaarschuwd dat zij om de verkeerde redenen Irak hebben aangevallen?

De Nederlandse regering motiveerde haar steun met het argument dat Saddam Hoessein resoluties van de Veiligheidsraad uit de periode van de Golfoorlog, 1991-1992, (met name de omnibusresolutie 687 uit 1991) niet had uitgevoerd. Elshout meldt uit goede bron dat voor dit argument door de regering gekozen werd ‘conform Nederlands internationaalrechtelijke traditie.’ Hij meldt ook dat de critici van de steunbetuiging stellen dat een oorlog voeren zonder expliciet mandaat van de VN juist een schending van het internationaal recht is. Volgens hem bewijst dit dat je met het recht alle kanten uitkan, ‘je kunt er een oorlog mee goedkeuren, maar ook veroordelen’. Hier slaat Elshout de plank volledig mis.

Laat ik de gang van zaken recapituleren. Het begon in september 2002 met een verklaring van de toenmalige minister van Buitenlandse Zaken, Jaap de Hoop Scheffer, waarin gesteld werd dat voor oorlog tegen Irak een nieuwe resolutie van de Veiligheidsraad wel wenselijk maar juridisch niet nodig was. Op dat moment wist alleen de Britse regering dat de regering Bush jr vast van plan was Irak aan te vallen, maar nog niet besloten had hoe en op basis van welke voorwendsels.

Twee weken na de brief van De Hoop Scheffer kozen de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk ervoor de weg naar de oorlog via de Veiligheidsraad te laten lopen. Het resultaat was resolutie 1441, unaniem aanvaard, waarin Irak werd gemaand op straffe van ernstige maatregelen openheid te verschaffen over zijn ‘massavernietigingswapens’ en daartoe VN-inspecteurs met grote bevoegdheden toe te laten. Aan deze resolutie gaf Irak onmiddellijk gehoor en een dag later waren de inspectieteams onderweg. De tekst van de resolutie was met opzet zo gekozen, dat deze niet bij weigerachtigheid van Saddam Hoessein als een mandaat voor militair optreden kon dienen. De resolutie, zo stelde de Amerikaanse ambassadeur bij de VN vast, bevatte geen ‘hidden triggers’.

Wat bezielde de Nederlandse regering in september 2002 om, zonder dat daarvoor enige noodzaak bestond, met een verklaring te komen dat een oorlog tegen Irak zonder mandaat van de Veiligheidsraad legitiem was? Terecht vroeg PvdA-kamerlid Koenders de minister toen om over dit door hem ingenomen standpunt advies in te winnen bij de toenmalige Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken. Dit weigerde de bewindsman. Volgens mijn informatie negeerde hij ook de juridische deskundigen van zijn eigen ministerie.


Anders dan Elshout het doet voorkomen bestaat er consensus onder volkenrechtgeleerden dat een twaalf jaar oude resolutie (met name resolutie 678 uit 1990) niet een blijvend mandaat voor militaire actie geeft. Dit standpunt namen ook de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk in, toen ze naar een resolutie van de Veiligheidsraad zochten om een volkenrechtelijk mandaat voor de aanval te verkrijgen, een mandaat dat uitdrukkelijk niet viel af te leiden uit resolutie 1441. Zoals bekend slaagden de beide staten er, ondanks grove druk op een aantal kleinere leden van de Veiligheidsraad, niet in een meerderheid achter zo’n resolutie te verenigen.


Uiteindelijk waren maar twee van dertien andere leden bereid een tweede resolutie te steunen. Daarop lieten Washington en London het niet op een stemming aankomen en gingen eigenmachtig tot de aanval over, met als argument dat de massavernietigingswapens van Saddam Hoessein een onmiddellijke en rechtstreekse bedreiging van de Verenigde Staten en Groot-Brittannië vormden.

Vóór de oorlog wisten beide landen echter geen enkel bewijs van het bestaan van die wapens te produceren. Zij negeerden de uitkomst van de wapeninspecties die inmiddels door de VN in Irak werden uitgevoerd en al tot de conclusie hadden geleid dat van nucleaire wapens of faciliteiten om deze te produceren geen sprake was.

De rest is bekend: Irak beschikte niet over massavernietigingswapens. De VN-inspecties na de Golfoorlog waren succesvol geweest en Saddam Hoessein had zich al jaren eerder ontdaan van wat hij nog op dit gebied over had.

Toen onomstotelijk vast kwam te staan dat Bush en Blair hadden gelogen over de massavernietigingswapens van Irak, beriepen Balkenende en de toenmalige regeringspartijen zich erop dat ze de oorlog niet vanwege die wapens, maar op grond van volkenrechtelijke argumenten, steunden. En dat toen ze nog. Maar het is een leugenachtige voorstelling van zaken. Zowel de regering als de woordvoerders van de regeringspartijen hebben zich publiekelijk altijd beroepen op de zekerheid van het bestaan van Iraakse massavernietigingswapens als het centrale argument voor een oorlog. Geen wonder dat één van de grootste schreeuwlelijkerds op dit punt, het CDA-kamerlid Eurlings, nu geen ‘ouwe koeien’ uit te sloot wil halen.

Dezelfde politici die om het hardst roepen dat die massavernietigingswapens helemaal niet relevant zijn geweest voor de Nederlandse steun aan de oorlog, voeren nu als centraal bezwaar tegen een parlementair onderzoek aan dat men dan is aangewezen op de medewerking van buitenlandse veiligheidsdiensten. Maar voor het aan het daglicht brengen van de waarheid over de officiële reden voor de steun aan de oorlog, de volkenrechtelijke, hoeft men in het geheel niet te rade te gaan bij (buitenlandse) inlichtingendiensten. Overigens staat dit bezwaar ook op gespannen voet met de bewering van premier Balkenende indertijd, dat de stellingname van de Nederlandse regering over de aanwezigheid van massavernietigingswapens in Irak op een ‘soevereine afweging’ was gebaseerd. Dit kan toch niets anders inhouden dan dat Balkenende zich niet klakkeloos heeft gebaseerd op buitenlandse – lees Amerikaanse en Britse – inlichtingendiensten.

Blijft over het tot vervelens toe afgedraaide deuntje dat Nederland de oorlog heeft gesteund omdat Saddam Hoessein resoluties van de Veiligheidsraad niet had uitgevoerd. Willen de voormalige regering en de voormalige regeringspartijen echter in alle ernst beweren dat het feit dat één staat vindt dat een andere zich niet aan een resolutie van de Veiligheidsraad heeft gehouden, een volkenrechtelijke vrijbrief vormt voor weer andere staten om tegen die tweede staat een oorlog te beginnen? Dit alles buiten de Veiligheidsraad om? Dit is klaarblijkelijke nonsens. Het is beschamend dat bewindslieden en kamerleden (en journalisten) met zulke kletskoek voor de dag durven te komen.

Inmiddels maakt de PvdA zich blij met een mus die ze zelf dood heeft geslagen.

Fractievoorzitter in de Eerste Kamer, Han Noten, zei vlak vóór de verkiezingen dat de hele kwestie eigenlijk niet belangrijk genoeg was om te pogen zo’n parlementair onderzoek alsnog vanuit de Eerste Kamer te starten.

PvdA-bewindslieden stellen nu dat een herhaling van de steunverklaring aan de oorlog tegen Irak onmogelijk is geworden, dankzij een formulering in het regeerakkoord. Daarin staat immers dat ‘een adequaat volkenrechtelijk mandaat’ vereist is bij deelname van Nederlandse militairen aan internationale missies.

Door opname van het woordje ‘adequaat’ is deze formulering echter nietszeggend geworden. In de eerste plaats, omdat zo wordt gesuggereerd dat er naast adequate ook niet-adequate volkenrechtelijke mandaten bestaan. Het opgenomen bijvoeglijk naamwoord impliceert echter vooral dat er verschillende soorten volkenrechtelijke mandaten zouden bestaan. In geval van gewapend optreden is dit echter volkenrechtelijk enkel en alleen geoorloofd in geval van zelfverdediging, dan wel op basis van een expliciet besluit van de Veiligheidsraad. Bij de steun van Balkenende I aan de oorlog tegen Irak was van geen van beide sprake. Toch beweerde de minister-president toen dat ‘aan de rechtsgrond is voldaan volgens internationaal recht’ – oftewel: een ‘adequaat volkenrechtelijke mandaat’.

Bij een parlementair onderzoek zouden zowel de integriteit als de competentie van premier Balkenende in het geding zijn geweest, en dat lijkt mij ook de centrale reden waarom hij en de voormalige regeringspartijen zo krampachtig proberen dat onderzoek onmogelijk te maken. De uitkomst van zo’n onderzoek zou immers kunnen zijn dat, om in de termen van het huidige politieke debat te blijven, de loyaliteit van Balkenende en De Hoop Scheffer, ondanks hun enkele paspoort, meer bij de huidige regering van de VS lag, dan bij het belang van Nederland. Nu dat niet door een onderzoek kan worden uitgesloten – en na alle gedraai heeft Balkenende zonder meer de schijn tegen – is het des verbazingwekkender dat de PvdA hem als premier heeft geaccepteerd.

Bart Tromp is bijzonder hoogleraar in de theorie en betrekkingen van de buitenlandse betrekkingen aan de Universiteit van Amsterdam en daarnaast verbonden aan instituut ‘Clingendael’.

Een verkorte versie van dit artikel verscheen in Volkskrant: Forum13 maart 2007