Europees buitenlands beleid is nu een illusie

Europees buitenlands beleid is nu een illusie

EU moet in Veiligheidsraad met één stem spreken

Bart Tromp

Een doeltreffend Europees buitenlands en veiligheidsbeleid kan pas van de grond komen als Frankrijk en Groot-Brittannië hun permanente zetels in de VN-Veiligheidsraad opgeven, vindt Bart Tromp.

In het Verdrag van Maastricht (1991) werd vastgelegd dat de toen opgerichte Europese Unie een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) zou gaan voeren. Zoals zo vaak in de geschiedenis van de Europese integratie is het moeilijk vast te stellen in hoeverre officieel aangegane verplichtingen tot verdergaande politieke samenwerking een ritueel karakter droegen dan wel uitdrukking waren van het vaste voornemen de ondertekende tekst werkelijk in de praktijk te brengen.

Zelf heb ik in die tijd voor het onderzoek de Joegoslavische kwestie als lakmoesproef gekozen. De crisis op de Balkan was al ontstaan voor het Verdrag van Maastricht tot stand kwam. Ze werd toen gretig begroet als een onderwerp voor `Europa' – ook door de Verenigde Staten, die, in de fameuze woorden van minister van Buitenlandse Zaken James Baker, stelden dat zij `no dog in this fight' hadden.

Van een GBVB was echter geen sprake. Formeel kwam het tot de benoeming van een bemiddelaar namens `Europa', eerst Lord Carrington, later David Owen. Dit leidde echter niet tot een gemeenschappelijk Europees beleid. De Europese Raad van Ministers, aan wie Owen formeel rapporteerde, besteedde zijn bijeenkomsten volgens Owen voornamelijk aan het opstellen van persverklaringen.

Dat is niet onbegrijpelijk, gezien het feit dat het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk al in een vroeg stadium de politieke besluitvorming over voormalig Joegoslavië naar zich toe getrokken hadden, met als algemeen doel een internationale militaire interventie in Bosnië-Herzegovina onmogelijk te maken door de stationering van een VN-`vredesmacht'.

Uiteindelijk kwam de politieke besluitvorming over voormalig Joegoslavië te berusten bij een ad hoc geformeerde `Contactgroep'. Zo werd de EU in haar buitenlands-politieke ambities kaltgestellt door zijn voornaamste lidstaten.

Waarom deze, ook weer niet zo oude, koe uit de sloot gehaald? Tenslotte is er op institutioneel niveau sindsdien wel degelijk voortgang geboekt, met als belangrijkste voorbeeld de aanstelling van een Hoge Vertegenwoordiger (Javier Solana) die de telefoon op kan nemen als er naar `Europa' wordt gebeld. Daarnaast is er sprake van daadwerkelijke missies, in Bosnië, Macedonië en Kongo. Het is niet onmogelijk dat binnenkort de EU het commando over SFOR, de stabilisatiemacht in Bosnië-Herzegovina, overneemt van de NAVO.

Hoe fragiel deze vooruitgang is, bleek twee weken geleden. Toen reisden de ministers van Buitenlandse Zaken van de Bondsrepubliek, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk samen naar Teheran om met de Iraanse regering te onderhandelen over internationaal toezicht op haar nucleaire programma. In een lezing voor de Atlantische Commissie omschreef de Franse ambassadeur bij de EU voor het GBVB, mevrouw Sylvie Bermann, deze expeditie afgelopen donderdag als een verder voorbeeld van de groeiende betekenis van het gemeenschappelijke buitenlandse en veiligheidsbeleid. Maar het gelijk lijkt meer aan de zijde van J.L. Heldring te liggen. Deze constateerdediezelfde dag op de opiniepagina van deze krant dat de drie grootste lidstaten hier de instituties van de EU en de afspraken in het kader van het GBVB feitelijk hebben genegeerd.

Dit illustreert dat nog steeds één van de grote misverstanden in het proces van Europese integratie de vooronderstelling is, dat de ,,steeds nauwere unie'' waarvan het EEG-verdrag spreekt, organisch tot stand komt door de vorming van almaar verdergaande institutionele bintenissen.

In de kwestie-Irak werd het patroon van de oorlogen in voormalig Joegoslavië in welhaast overtreffende trap herhaald. De EU speelde geen rol van enige betekenis. Niet eens werd gestreefd naar een gemeenschappelijk standpunt. De ene grote lidstaat na de andere nam zelfstandig een positie in. Trouwens, niet alleen de grote lidstaten. Nederland zelf marcheerde als een kleine trommelaar ver voor het ongeordende Europese fanfare-orkest uit, toen de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken in september 2002 bekendmaakte dat voor een Amerikaanse aanval op Irak een nieuwe resolutie van de Veiligheidsraad ,,wenselijk'' was, dus niet noodzakelijk. Vervolgens zagen wij hoe in de Veiligheidsraad, waarvan in deze periode ook de Bondsrepubliek lid is, de drie grote EU-lidstaten drie volledig met elkaar strijdige posities innamen en alledrie met de kous op de kop thuiskwamen.

Deze terugblik maakt het mogelijk een onaangename, zwaarwegende en vooralsnog blijvende factor aan te geven die een werkelijk gemeenschappelijk Europees buitenlands-politiek beleid zal blijven frustreren. In de kern van de zaak gaat het erom dat zo'n Europese politiek niet van de grond zal komen zolang het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk permanente leden van de Veiligheidsraad zijn. Zolang dat het geval is, beschikken zij immers niet alleen over een andere status in de wereldpolitiek, maar ook over een geprivilegieerde toegang een centrale arena van politiek. Deze institutionele factor garandeert niet alleen dat de drang om inhoudelijke meningsverschillen tussen de lidstaten te overbruggen steeds op deze barrière stuit. Zij houdt ook in dat Groot-Brittannië en Frankrijk hiertoe minder geneigd zijn dan de andere lidstaten, omdat zij door hun permanente lidmaatschap van de Veiligheidsraad over een tweede niveau beschikken om politiek te bedrijven, zonder zich aan de EU gebonden te weten.

Het is van belang dit onder ogen te zien, zeker ook bij de vraag hoe voortzetting en versterking van het GBVB vorm moet krijgen bij het grondig gewijzigde karakter van de transatlantische betrekkingen. Deze verkeren op een naoorlogs dieptepunt sinds de regering-Bush heeft gebroken met vijftig jaar Amerikaans internationalisme en multilateralisme, de NAVO slechts ziet als leverancier van militaire eenheden ten dienste van een in Washington, en alleen dáár, bepaalde politiek, en de Atlantische bondgenoten behandelt als vazallen, die gestraft worden als ze niet onmiddellijk instemmen met de politiek van Bush, maar met nog niet eens een fooi worden afgescheept worden als ze dat wel doen. Zie de laatdunkende wijze waarop Washington de Britse bijdrage aan de oorlog tegen Irak beoordeelde, of het ontbijt met president Bush dat voldoende beloning voor de kritiekloze opstelling van de regering-Balkenende werd geacht.

Bij de beoordeling van deze fundamentele wijziging van de Amerikaanse politiek gaat het vooral om de vraag of dit een conjunctureel verschijnsel is, veroorzaakt door het feit dat de rijkste en op één na grootste democratische staat ter wereld niet in alle deelstaten over goed functionerende stemmachines beschikt, of dat het hier om een structureel verschijnsel gaat.

Ik hoop van niet. Maar het Atlantisch bondgenootschap was gebaseerd op gemeenschappelijke veiligheid als gevolg van een gemeenschappelijke dreiging. Daarvan is in steeds mindere mate sprake. Europees commissaris Michel Barnier waarschuwde er recent voor dat Europa daarom niet langer centraal staat in het Amerikaanse veiligheidsdenken. Het omgekeerde kan echter ook worden gesteld: voor de veiligheidsproblemen waarmee Europa te maken heeft, zijn de VS minder en minder relevant. De hightech-militaire capaciteiten waarop de VS zich concentreren zijn uiterst geschikt om een inferieure tegenstander in korte tijd uit te schakelen – zolang deze zich ten minste op dezelfde vorm van oorlogvoering toelegt. Is dat niet het geval, dan hebben de VS niet erg veel in te brengen, zoals de nasleep van de oorlogen in Afghanistan en Irak elke dag demonstreert. Eén van de gevolgtrekkingen uit dit gegeven is dat de zogenaamde achterstand van Europa in militaire capaciteit ten opzichte van de VS minder relevant is dan het lijkt. Andere politieke instrumenten zijn van meer belang als het gaat om de veiligheid van Europa (en trouwens ook die van Verenigde Staten).

Uitgangspunt van het GBVB moet daarom zijn dat de rol van de VS niet langer doorslaggevend is bij het bepalen van de Europese veiligheid en dat samenwerking tussen Amerika en Europa, die zowel wenselijk is als noodzakelijk blijft, voortaan alleen op voet van transatlantische gelijkheid gestalte kan krijgen.

Prof.dr. B.A.G.M. Tromp is bijzonder hoogleraar in de theorie en geschiedenis van de internationale betrekkingen aan de Universiteit van Amsterdam en Senior Research Fellow aan het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael.

Illustratie Ruben L. Oppenheimer