Gelukkig geen stadsprovincies

OP DE PvdA-kandidatenlijst voor de Tweede Kamer ontbreekt de naam van staatssecretaris Van de Vondervoort. Het zou echter misplaatst zijn hieruit af te leiden dat dit de erkenning betekent van haar politiek falen. Op de lijst staan immers wel twee andere mislukte bewindspersonen die ook nooit eerder deel uitmaakten van de PvdA-Kamerfractie.

Niettemin is Van de Vondervoort niet geslaagd in haar voornaamste politieke opdracht: de bestuurlijke reorganisatie. Haar voorstel twee stadsprovincies in te stellen, een rond Rotterdam en een rond Eindhoven, is in de Eerste Kamer op vrijwel unanieme ernstige bezwaren gestuit. De kans dat het voor de verkiezingen aanvaard wordt, is nagenoeg nihil.

Daarover hoeven geen hete tranen te worden geschreid. De staatssecretaris heeft gelijk als ze stelt dat er eindelijk een eind moet komen aan het debat over de bestuurlijke herinrichting, dat al meer dan twintig jaar duurt. Maar haar paarse plan is dom, slecht en tot mislukken gedoemd.

De bestuurlijke decentralisatie van de eenheidsstaat Nederland in provincies en gemeenten gaat terug op Thorbecke. Zelfs in de oorspronkelijke opzet was de rol van de provincies mager, waarschijnlijk als reactie op hun overheersende positie in de Republiek der Zeven Provincien. Hun positie is daarna steeds marginaler geworden.

Met de gemeenten ligt het anders. Het bestuurlijke probleem is hier dat de sociaal-economische en culturele ontwikkelingen in en rond de grote steden zich niets gelegen laten liggen aan de bestaande gemeentegrenzen. Zij dwingen, niet in de laatste plaats vanuit democratisch gezichtspunt, tot bestuurlijke schaalvergroting.

Halverwege de jaren zeventig lagen er twee oplossingen in deze richting voor: de maxigemeente en de miniprovincie. De eerste oplossing werd voorgestaan door planologen en sociaal-geografen, die zich baseerden op de feitelijke ontwikkelingen in grootstedelijke gebieden. Bestuurskundigen daarentegen omarmden de miniprovincie, om mij onduidelijke redenen. Zij wonnen: in het kabinet-Den Uyl kwam minister De Gaay Fortman met het voorstel 26 miniprovincies te vormen, die bevoegdheden en taken van zowel het rijk als gemeenten zouden overnemen.

Om allerlei redenen kwam er echter niets van dit plan terecht. In plaats van een heldere politiek-bestuurlijke en democratisch controleerbare herindeling kwam er een wirwar aan intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en bovengemeentelijke regio-autoriteiten. Met twee uitzonderingen: de vorming van het Openbaar Lichaam Rijnmond en die van de Agglomeratie Eindhoven. Dat waren naar letter en geest miniprovincies, met eigen bevoegdheden en een rechtstreeks gekozen raad.

Beide zijn halverwege de jaren tachtig ten onder gegaan en toen opgeheven. Waarom? Omdat zij geen oplossing van het probleem boden. Binnen beide openbare lichamen bleven Rotterdam en Eindhoven de toonaangevende en zelfstandige gemeenten. Het resultaat was een verdeeld bestuur, waarbij in de miniprovincie een nutteloze antigrootstedelijkheid gestalte kreeg.

De enige effectieve oplossing voor grootstedelijke gebieden ligt nu nog meer voor de hand dan in 1975: vorming van grote, sociaal-economisch en cultureel min of meer zelfstandige maxigemeenten. Dit vergt echter dat de grote steden hun randgemeenten annexeren. Maar dat durfden opeenvolgende regeringen niet eens voor te stellen. In plaats daarvan komt men, zoals een paar jaar geleden bij Amsterdam en Rotterdam, tot ingewikkelde constructies waarbij de grote stad zichzelf moest opdelen en castreren om met de randgemeenten gelijkwaardig in een stadsprovincie op te gaan. Nuttige referenda hebben deze bestuurlijke rampen voorkomen.

Na het verdampen van De Gaay Fortmans miniprovincies is de discussie over de bestuurlijke herindeling geheel verambtelijkt. Dat maakte ik destijds op uit het artikel van Lambert Giebels over deze kwestie in het zomernummer van Socialisme & Democratie.

Giebels is de ideale commentator. Als PvdA-Kamerlid verdedigde hij - tegen eigen beter weten in - in 1976 de vorming van de Agglomeratie Eindhoven. Nu kan hij met recht voorspellen dat 'de stadsprovincies' Rotterdam en Eindhoven, die Van de Vondervoort en Dijkstal beogen, tot dezelfde ondergang zijn veroordeeld als hun voorgangers Rijnmond en Agglomeratie Eindhoven.

Giebels' even overzichtelijke als prikkelende relaas van het nu al meer dan twintig jaar durende politieke debat over de bestuurlijke reorganisatie had een cynische conclusie. Toen Thorbecke zijn Gemeentewet zag aangenomen, resulteerde dat in ongeveer vijftienhonderd gemeenten. In 1975 waren dat er door samenvoegingen en annexaties 750. Nu resten er nog zo'n 550. Per jaar verdwijnen twintig gemeenten. Giebels voorspelt daarom dat de maxigemeenten er ook zonder politieke beslissing wel komen - over vijftig jaar zijn ze er.

Mijn slotsom is dat het kabinet-Kok andermaal een heldere politieke keuze over de bestuurlijke indeling van Nederland heeft ontweken. Dijkstal en Van de Vondervoort hebben zich onderhorig gemaakt aan ambtenaren die juist van hen te horen hadden moeten krijgen welke principiele keuze gemaakt is. Maar die keuze is niet gemaakt, een politieke doodzonde. Want als een minister of staatssecretaris niet in staat is het beleid van zijn of haar departement te sturen, had hij of zij er net zo goed niet kunnen zijn.