GRONDWET VOOR EUROPA?

Twee weken geleden is de 'Conventie voor de toekomst van Europa' van start gegaan onder voorzitterschap van de Franse oud-president Valery Giscard d'Estaing. Het gezelschap bestaat uit ruim honderd leden, benoemd door de regeringen van de lidstaten, het Europees Parlement en de Europese Commissie. Volgens Giscard gaat het erom dat de conventie een 'grondwet voor Europa' ontwerpt. Dit is om drie redenen een verkeerde gedachte.

De eerste is dat het opstellen van een grondwet is voorbehouden aan een constituante, een gekozen grondwetgevende vergadering. Giscards conventie is echter niet gekozen, maar van bovenaf benoemd en geniet geen enkele democratische legitimatie.

In de tweede plaats is het opstellen van een grondwet altijd bedoeld geweest voor het constitueren van een politieke gemeenschap. Maar de huidige Europese Unie is geen politieke gemeenschap. Het is een confederatie van staten, die alleen op bepaalde terreinen hun soevereiniteit hebben overgedragen aan 'Europa'. Een echte Europese grondwet is alleen mogelijk op basis van een gemeenschappelijk besluit van de lidstaten om een politieke unie te vormen. Daarvan is echter geen sprake.

In de derde plaats kent de bestaande Europese Unie al een grondwet. Die wordt gevormd uit de Europese Verdragen, waarvan het EEG-Verdrag veruit het belangrijkste is, aangevuld met de uitspraken van het Europese Hof van Justitie. Deze 'grondwet' heeft echter een heel eigenaardig karakter. Zij behelst niet de politieke inrichting van Europa en de wederzijdse rechten en plichten van burger en overheid, zoals een echte grondwet.

De reeel bestaande grondwet van Europa heeft namelijk een heel andere doelstelling: het integreren van markten, vrij verkeer van goederen, kapitaal, mensen en diensten binnen het territorium van de Europese Unie. De grondleggers van dit Europa gingen ervan uit dat deze economische integratie op den duur via een of andere magische truc zou leiden tot politieke eenwording. Maar vijftig jaar na het begin van het integratieproces is daar nog steeds geen zicht op.

Waarom dat niet zo is, kan verduidelijkt worden met het onderscheid dat de grote Nederlandse econoom Jan Tinbergen in 1965 maakte tussen 'negatieve' en 'positieve' integratie. 'Negatieve' integratie betreft het afschaffen van alle belemmeringen van vrije concurrentie. 'Positieve' integratie houdt daarentegen in het invoeren van regelingen op bovennationaal, Europees niveau.

Het grote verschil tussen 'positieve' en 'negatieve' integratie is dat de bestaande Europese verdragen het afdwingen van de laatste vanzelfsprekend maken. Daarvoor zijn geen politieke, democratisch gelegitimeerde besluiten nodig. Hier gaat het immers alleen maar om de uitvoering van wat al in die verdragen besloten ligt; een louter administratieve, geen politieke aangelegenheid.

Op deze basis heeft de Europese Commissie in de afgelopen jaren in de lidstaten de privatisering afgedwongen van allerlei overheidsdiensten, varierend van openbaar vervoer tot energievoorziening. Toch lag dat helemaal niet in de bedoeling van de lidstaten, toen ze de Europese Verdragen opstelden en tekenden, en evenmin heeft de kiezer zich hierover ooit kunnen uitspreken.

Maatregelen om de liberalisering van de markt op Europees niveau te reguleren ten dienste van burgers en algemeen belang ('positieve' integratie) vergen echter politieke overeenstemming tussen alle lidstaten, en die valt meestal moeilijk te bereiken.

Politiek gezien bestaat er dus een grote asymmetrie tussen negatieve en positieve integratie. De lidstaten wordt steeds meer de macht ontnomen om de negatieve effecten van Europese marktwerking op nationaal niveau te corrigeren. Maar dit verlies aan nationale bescherming wordt niet gecompenseerd op Europees niveau.

De logica van de Europese integratie is, kortom, die van een niet-democratisch gecontroleerde liberalisering van de markt, die zich tot steeds meer terreinen van het menselijk leven uitstrekt. Zonder dat daar langs democratische weg over is beslist, zijn openbaar vervoer, media, telecommunicatie en arbeidsvoorzieningen op basis van de reeel bestaande Europese grondwet 'geliberaliseerd'.

De conventie kan de Europese verdragen niet negeren. Integendeel, zij zou moeten uitgaan van die verdragen en hoe die in de afgelopen vijftig jaar hebben gewerkt. Dat is niet een geleidelijke ontwikkeling van steeds verdergaande economische integratie die tegelijkertijd tot een steeds nauwere politieke samenwerking heeft geleid, zoals de oprichters van de Europese Gemeenschappen oorspronkelijk dachten. Het is heel anders gegaan. door de interne markt bij verdrag uit te roepen tot het doel waaraan elk ander ondergeschikt moet zijn, is de autonomie van de lidstaten systematisch verminderd zonder dat dit verlies op Europees niveau is goedgemaakt door nieuwe politieke en democratisch gelegitimeerde instellingen.

De Europese conventie zou zich daarom moeten concentreren op het wegwerken van de asymmetrie tussen negatieve en positieve integratie, in plaats van zich te verliezen in uitzichtloos sleutelen aan een Europese grondwet.

LOAD-DATE: March 16, 2002