Het oude volkenrecht is nog niet verloren

Het `oude' volkenrecht is nog niet verloren

Nico Schrijver en Bart Tromp.

De internationale rechtsorde veronachtzamen en het gezag van de Verenigde Naties ondermijnen, is politiek onverantwoordelijk en kortzichtig, menen Nico Schrijver en Bart Tromp.

Nu de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Australië eigenmachtig een oorlog tegen Irak zijn begonnen, nadat hun poging hiervoor een mandaat te verwerven van de VN-Veiligheidsraad schipbreuk leed, wordt deze grove inbreuk op de internationale rechtsorde door een groot koor gebagatelliseerd. In NRC Handelsblad kwamen drie leden van dit koor aan het woord: U. Rosenthal, Paul Scheffer en Afshin Ellian (Opiniepagina, 21 en 22 maart). Hun argumenten zijn niet origineel, maar representatief voor het koor als geheel.

De argumentatie om de oorlogvoering te steunen neemt drie vormen aan.

De eerste is dat de oorlog tegen Irak `eigenlijk' toch overeenkomstig het volkenrecht en het Handvest van de VN wordt gevoerd. Bestaande resoluties (678, 687, 1441) zouden daartoe een rechtsgrond bieden en er zijn `gerenommeerde experts' die dit standpunt steunen. In navolging van premier Balkenende voert Scheffer als kroongetuige Lord Goldsmith op. Deze is evenwel een topambtenaar in dienst van de Britse regering en geen `gerenommeerd' volkenrechtdeskundige. De overgrote meerderheid van experts in het internationaal recht is een andere mening toegedaan.

Uiteindelijk is er echter maar één instantie die de `auctoritas' heeft uit te maken of een bepaalde uitleg van een Veiligheidsraadresolutie geldig is: dat is de Veiligheidsraad zelf.

Resolutie 1441 is geen blanco cheque om tot gewapend optreden te kunnen overgaan bij de als mogelijkheid genoemde ,,ernstige gevolgen'' ingeval van een verdere `wezenlijke schending' door Irak van zijn ontwapeningsplicht. Het was nota bene de Amerikaanse VN-ambassadeur Negroponte zélf die op 7 november 2002 in het openbare debat over resolutie 1441 stelde dat deze geen `automatisme' tot geweldgebruik en `no hidden triggers' bevatte. Op deze basis werd de resolutie unaniem aanvaard. Aan een tweede resolutie is tot vorige week maandag gewerkt. Maar de VS, die eerst op een stemming hadden geïnsisteerd, dienden deze niet in toen aannemelijk werd dat, behalve het Verenigd Koninkrijk, verder alleen Spanje en Bulgarije vóór zouden stemmen. Niet ten onrechte vreesden zij een `delegitimatie' in plaats van een `legitimatie' van hun actie.

Het tweede argument beroept zich op het omstreden precedent Kosovo, waar de NAVO buiten de VN om tot gewapend optreden tegen Joegoslavië overging. Dit vormt met de humanitaire interventie in Noord-Irak (april 1991) inderdaad het enige overtuigende precedent van een gewapend optreden waarbij de VN werden gepasseerd.

Maar in veel opzichten verschillen de interventies in Noord-Irak en Kosovo wezenlijk van wat vorige week is gebeurd. Het ging in deze gevallen niet om het ten val brengen van het bestaande regime (Saddam Hussein en Miloševic), maar om humanitaire interventies die, gezien de noodtoestand van de Koerden en de Albanese Kosovaren, geen uitstel duldden. Bovendien werd de kwestie van geweldgebruik niet ostentatief in de Veiligheidsraad aan de orde gesteld, terwijl tegelijkertijd geproclameerd werd dat men hoe dan ook tot gewapende interventie over zou gaan. Voorts was het probleem toen niet de aannemelijkheid dat zo'n voorstel met 4 tegen 11 stemmen zou worden afgewezen, maar veeleer een mogelijk veto van Rusland of China. Het laatste land had eerder van zijn positie misbruik gemaakt bij het niet willen verlengen van het mandaat voor de VN-vredesmacht in Macedonië als wraak voor de betrekkingen tussen Macedonië en Taiwan.

Ten slotte maakten deze eigenmachtige interventies toen geen onderdeel uit van een nationale veiligheidsstrategie waarin de VS zich het recht voorbehouden om buiten de bestaande internationale rechtsorde om oorlogen te voeren tegen staten die zij als een mogelijke bedreiging beschouwen. Integendeel. Alle inspanningen waren er toen op gericht de acties in Noord-Irak en Kosovo zo snel mogelijk weer onder mandaat van de VN te brengen en dat is ook gebeurd.

Het derde argument neemt de vorm aan van het relativeren van het VN-stelsel. Het verst gaat Rosenthal, die het stelsel wegschrijft als ,,het oude volkenrecht''. Ellian en Scheffer voeren aan dat de VN leden tellen die het zelf niet zo nauw nemen met democratie en respect voor de rechten van de mens. Dat is echter geen nieuws, en dus ook geen argument om het VN-systeem in dit geval wel te wraken.

Bovendien wordt vergeten dat juist dankzíj de rechtsontwikkelingen binnen de VN de rechten van de mens en in toenemende mate ook beginselen van democratie en de rechtsstaat wereldwijde erkenning verkrijgen. Ook hebben de VN en het volkenrecht na `11 september' er veel aan gedaan om internationaal terrorisme te bestrijden en te voorkomen. De onuitgesproken implicatie van wat Rosenthal, Scheffer en Ellian beweren is dat het VN-recht maar terzijde geschoven moet worden door het recht van de sterkste.

Zij lijken daarnaast de VN te beschouwen als een zelfstandige politieke actor, in plaats van als allereerst een forum van staten, waarin de grote mogendheden onderling over vrede en veiligheid tot overeenstemming behoren te komen. Zij negeren daarnaast het gegeven dat de VN hoe dan ook de organisatorische vorm ten behoeve van de internationale rechtsorde vormen. Sinds 1945 is de hoofdregel van dit verkeersreglement tussen staten het geweldverbod, met omschreven uitzonderingen voor zelfverdediging na een gewapende aanval en voor geweldgebruik op bevel of met machtiging van de VN-Veiligheidsraad.

De Veiligheidsraad is zeker niet heilig, maar wel de overeengekomen hoofdtoezichthouder op dit verkeersreglement. Er dreigt chaos in het internationale verkeer indien VN-lidstaten menen het heft in eigen handen te moeten gaan nemen ter afdwinging van Veiligheidsraadsbesluiten of om andere redenen, bijvoorbeeld regimeverandering in een land, tot geweldsgebruik overgaan.

De betekenis van deze ondermijning van het gezag van de VN en de internationale rechtsorde veronachtzamen is politiek onverantwoordelijk en kortzichtig. Zeker voor Nederland, dat als middelgroot land voor zijn politieke en economische bewegingsvrijheid is aangewezen op duidelijke internationale regels. Maar uiteindelijk is iedereen dat.

Prof.dr. N.J. Schrijver is hoogleraar volkenrecht aan de Vrije Universiteit en prof.dr. B.A.G.M. Tromp is hoogleraar in de theorie en geschiedenis van de internationale betrekkingen aan de Universiteit van Amsterdam.

Tekening: M. Kahil ©Arab News `Zijn we al in Vietnam? Tekening: Daryl Cagle © Bruno Productions Tekening: Patrick Chappatte ©Globecartoon.com