Het virus van de plebiscitaire democratie

Zoals bekend stelt Francis Fukuyama ¬ op grond van een overigens bij maar weinigen bekende, op Hegel geïnspireerde, geschiedfilosofie ¬ dat er met de ineenstorting van het communisme een eind is gekomen aan de geschiedenis. Er is geen sprake meer van een universele ideologie die een alternatief bepleit voor een maatschappelijke orde gebaseerd op kapitalisme en democratie. De toekomst is aan de democratie en in eerste instantie bevestigen de ontwikkelingen sinds het eind van de Koude Oorlog deze these van Fukuyama.

Het aantal democratieën in de wereld is toegenomen. Het zijn er thans meer dan honderd, een heel verschil met de situatie van dertig jaar geleden toen het aantal min of meer stabiele democratieën de twintig nauwelijks overschreed.

De kwaliteit van de nieuwe of herstelde democratieën is overigens een ander verhaal. Democratie is echter niet alleen een mogelijk kenmerk van staatsapparaten. Allerlei organisaties, van vakbonden en politieke partijen tot sportverenigingen en zelfs bedrijven kunnen beoordeeld worden op hun democratische pretenties en de mate waarin deze worden gerealiseerd.

Wat houdt het begrip ‘democratie’ echter in? Het is uitgevonden en tot leven gebracht in de antieke stadstaat, en in de nadagen daarvan theoretisch vastgelegd door Aristoteles van Stagyra.

Na de ontdekking van het antieke gedachtegoed in het middeleeuwse Europa behield het begrip ‘democratie’ zeer lang een ongunstige smaak die het bij de oude Grieken had gekregen. Pas tegen het einde van de negentiende eeuw werd het een ‘hoera-woord’. Maar toen had het een geheel andere begripsinhoud gekregen dan bij Aristoteles. Die maakte een fameuze categorisering van regeervormen in eenmans-, meermans- en allemansregimes en daarbij vloekte hij tegen de nu gangbare gedachte dat van wetenschappelijke analyse een normatieve beoordeling geen deel mag uit maken.

Van elke van deze regeervormen onderscheidde hij een normale en een perverse vorm. Tegenover de monarchie de tyrannie; tegenover de aristocratie de oligarchie. En tegenover een allemansregime, waarin de macht wordt uitgeoefend
in het algemeen belang (politè), stelt hij het allemansregime waar iedereen slechts het eigenbelang nastreeft: de democratie.
In een allemansregime berustte voorts de selectie van ambtsdragers in beginsel op toeval, op basis van loting, want alleen langs deze weg viel de gelijkwaardigheid van alle burgers recht te doen.

Nee, wat wij heden ten dage als democratische politieke stelsels beschouwen, zijn dat zeker niet in de ogen van de klassieke denkers. In hun ‘democratie’ zouden politieke ambten door het lot en niet op basis van verkiezing worden vervuld. Verkiezing is immers alleen zinvol als men van het aristocratische beginsel uitgaat dat sommige leden van een politieke gemeenschap meer geschikt zijn om te regeren dan andere.

Stemt men op een program of een persoon?

De debatten over het begrip democratie zijn in de moderne tijd nooit opgehouden, nadat het woord eerst zijn negatieve connotatie had verloren en de idee van directe democratie was opgegeven ten gunste van het beginsel van representatie
¬ in de ogen van voorstanders van de eerste een contradictio in terminis. Als een zekere bepaling van wat heden ten dage onder democratie wordt verstaan geldt al meer dan een halve eeuw als gezaghebbend wat Joseph Schumpeter daarover schreef in zijn Capitalism, Socialism and Democracy (1942) Hij definieerde democratie daar als ‘de institutionele regeling om tot politieke besluitvorming te komen waarbij individuen de beslissingsmacht verkrijgen door middel van een concurrentiestrijd om de stemmen van de burgers’.

Hoe klassiek ook, bij nader inzien laat deze definitie echter in het midden wat ik nu juist beschouw als kernthema van het debat over democratie. Betreft vertegenwoordigende democratie een mechanisme waarbij sommigen worden verkozen
om naar eigen bevinden macht uit te oefenen?

Of houdt democratie in dat gekozen wordt voor een bepaald idee, program, beleid, waarbij vertegenwoordigers gekozen worden die dit uit willen voeren? Ik vind dit in een representatieve democratie de meest wezenlijk kwestie, de kwestie waarover het boven alles zou moeten gaan in debatten over verbetering ¬ of ‘vernieuwing‘, zoals sommigen zeggen ¬ van politieke democratie.

Natuurlijk is dit geen simpel vraagstuk. Er is geen sprake van dat ‘de burgers’ een opvatting hebben en op grond daarvan vertegenwoordigers kiezen. Gekozen kan er pas worden als zij de keus krijgen uit van elkaar verschillende programma’s,
en dan nog bestaan er velerlei haken en ogen. Dit laat niettemin het uitgangspunt onverlet. En daarmee is de zaak op scherp gesteld: houdt democratie in dat men op een program stemt dan wel op een persoon?

In het eerste geval heeft de burger in beginsel greep op zijn gekozen vertegenwoordigers. Hij of zij kan haar of hem daarop aanspreken, in principe zelfs letterlijk.

In het andere geval is daarvan geen sprake. Gekozen is iemand op basis van het mandaat dat hij of zij daarmee naar eigen bevind van zaken zal handelen. Maar de kiezers hebben, letterlijk, geen verhaal. Of het verhaal bestaat uit vage percepties die achteraf altijd door de gekozene als vals kunnen worden afgedaan.

Dit thema boeit mij allang, maar pas het eerste Paarse regeerakkoord maakte van een sluimerend ongenoegen acute woede, namelijk toen dit bleek te bepalen dat de universiteiten in de komende regeerperiode 1.5 miljard moesten inleveren. 

Voor een veteraan van toen al ruim vijftien jaar achtereenvolgende bezuinigingen op het wetenschappelijk onderwijs en onderzoek in Nederland was deze woede niet verbazingwekkend. Maar zij kwam nu vooral voort uit het feit dat van de drie deelnemende partijen aan dit Paarse kabinet er niet één, neen, werkelijk één, in haar verkiezingsprogramma van welke bezuinigingen op de universiteiten ook maar had gerept.

 

Voor defensie lag dat toen anders. De verkiezingsprogramma’s van de drie partijen hadden de kiezers voorgehouden dat er
respectievelijk 1 miljard (d66), 750 miljoen (PvdA) en niks (vvd) op deze beleidstak zou worden bezuinigd. Dat het regeerakkoord tot bezuinigingen van een half miljard besloot, kan men niet anders dan een begrijpelijke uitkomst achten
van de onderhandelingen tussen de prospectieve regeringspartners.

Uitgeholde zekerheden

Het voorbeeld dat ik heb aangevoerd illustreert één element van wat ik bedoel met plebiscitaire democratie. De coalitiepartners in spe voelden zich kennelijk op basis van de verkiezingsuitslag gerechtigd om tot een majeure beslissing te komen waarvoor zij bij de kiezers noch steun hadden verworven, noch hen deze zelfs maar hadden voorgelegd. Democratie werd hier gereduceerd tot één element ¬ dat men zich erop kon beroepen gekozen te zijn, maar dan kennelijk met de vrijbrief om vervolgens naar eigen inzicht te handelen.

Voor de hedendaagse Nederlandse politiek is het langzamerhand vanzelfsprekend dat mogelijke regeringspartijen ná de verkiezingen een regeerakkoord sluiten waarover de kiezer zich niet heeft kunnen uitspreken. Op 22 januari 2003 gaat het anders: dan zou het regeerakkoord van het huidige, demissionaire kabinet het verkiezingsmanifest zijn waarop cda en vvd hun coalitie willen continueren ¬ daarmee overigens onbedoeld het gewicht bepalend van de programmatische bijdrage van de Lijst Pim Fortuyn aan het oorspronkelijke akkoord. Het is echter opmerkelijk hoeveel elementen van dit zogenaamde ‘strategisch akkoord’ alweer gesneuveld zijn, omdat het deze regeringspartijen achteraf kennelijk niet verstandig voorkomt
hiermee de kiezer vóór de verkiezingen lastig te vallen.

Vorige maand werd Saddam Hoessein ¬ ‘de heer Saddam Hoessein’, zou Wim Kok hebben gezegd ¬ met honderd procent van de uitgebrachte stemmen herkozen als president van de republiek Irak. Hij brak daarmee na bijna twintig jaar het staande record van de Albanese president Enver Hoxa, dat op 99,98% stond bij de laatste verkiezingen die in zijn volksrepubliek werden gehouden. Wij kunnen deze uitslag beschouwen als de uiterste als het gaat om plebiscitaire
democratie. Aan de ene kant volledige democratische legitimatie ¬ terzijde gelaten vanzelfsprekend de omstandigheden waaronder gestemd kon worden ¬ ; aan de aan de andere kant de volledige onmacht van de kiezers om met hun stem iets inhoudelijks tot uitdrukking te brengen.

Fukuyama heeft gelijk ¬ vrijwel alle hedendaagse staten pretenderen democratieën te zijn. Een alternatief model van politieke ordening met universele pretenties bestaat niet. Het Saoedische vorstenhuis propageert zichzelf niet als bestuursmodel aan de rest van de wereld.

Autocratieën en dictaturen, als de Zuid-Amerikaanse van weleer en bijvoorbeeld de huidige in Pakistan, presenteren zich steevast als tijdelijke onderbrekingen van een democratische orde en zetten deze stelling kracht bij door zich langs de
weg van verkiezingen te legitimeren als in wezen democratisch. Het is echter een misverstand de plebiscitaire democratie te zien als een verschijnsel dat thuishoort in de onderontwikkelde periferie en semiperiferie van de kapitalistische wereldeconomie.

Zij manifesteert zich naar mijn indruk steeds nadrukkelijker in de Atlantische kernstaten en daarvan is Nederland niet de minste. Al deze staten staan onder grote druk. Abstracte en moeilijk te vatten ontwikkelingen en processen die samengevat kunnen worden onder de noemers mondialisering en ¬ in dit deel van de wereld ¬ europeanisering hollen de zekerheden uit die tot de fundamenten van de nationale democratieën behoren. De staten, en de ermee geassocieerde
instituties zoals politieke partijen, verliezen daardoor in de ogen van de burgers aan betekenis en daarmee aan legitimiteit.

Eén van de pogingen om dat verlies te compenseren bestaat uit het streven naar ‘democratisering’ of ‘democratische vernieuwing, die op een of andere manier datgene wat verloren ging moet goedmaken. Steevast gaan de voorstellen
die dit streven inhoud moeten geven in de richting van vormen van plebiscitaire democratie.

Neem bijvoorbeeld de idee dat de voorzitter van de Europese Commissie in de toekomst rechtstreeks door de kiezer zou moeten worden gekozen, een wanhopige poging ‘de burger’ dichter bij ‘Europa’ te brengen. De kiezers in de lidstaten
van de Unie zouden zich moeten uitspreken over kandidaten die zij niet of nauwelijks kenden, voor een ambt waarvan de inhoud hun grotendeels zou ontgaan, terwijl van programmatische herkenbaarheid geen sprake zou zijn ¬ de voorzitter
van de Commissie beschikt niet over de ruimte een eigen beleid te formuleren.

In feite is het mechanisme van de plebiscitaire democratie erop gericht democratie in een andere, en wezenlijker, betekenis buiten spel te zetten. Democratie in de vorm van debat en meningsvorming onder gelijkgerechtigden, waarbij niet van te voren vaststaat wie de uitslag bepaalt.

Dat zou gelden voor een Europese Commissie waarin de voorzitter als enige rechtstreeks gekozen zou zijn, en dus over een heel andere machtspositie zou beschikken dan zijn collega’s. Deze voorgestelde formule is geen toeval, als we in aanmerking nemen dat er geen pleidooi circuleert om alle twintig ¬ nu nog ¬ leden van de Europese Commissie rechtstreeks te laten kiezen.

Het model van de plebiscitaire democratie heeft noch Nederland overgeslagen, noch de Partij van de Arbeid zelf. Op zich is dit merkwaardig. Geen ander land kent zo’n lange traditie waarin democratie, ook in de voorlopers ervan in de Republiek,
gebaseerd is op vormen van collegiaal bestuur. Zelf zou ik voor de gekozen burgemeester zijn als wij terugkeerden tot het republikeinse stelsel, waarin er per grote stad vier tegelijk door de raad werden gekozen. De huidige pleidooien voor een rechtstreeks gekozen burgemeester komen feitelijk neer op het uitschakelen van de gemeenteraad en de benoeming van een dictator rei gerendae voor vier jaar. Want dit is een typisch kenmerk van plebiscitaire democratie: degenen die hem of haar kiezen vormen geen politieke gemeenschap die onderling en tussentijds tot oordelen kan komen om de gekozene te
adviseren of te kritiseren. Bij de plebiscitaire democratie gaat het om een vrij mandaat voor een volle periode. Tussentijds is debat tussen kiezer en gekozene niet mogelijk.

Plebiscitaire democratie in de pvda?

Binnen een partij is de invoering van plebiscitaire democratie zonder twijfel een ondermijning van de interne partijdemocratie. De verkiezing door partijleden van de fractievoorzitter in de Tweede Kamer ontneemt de fractie het recht
zelf zijn voorzitter te kiezen of te vervangen. De rechtstreekse verkiezing van een lijsttrekker is in een democratische vereniging een merkwaardige procedure, zeker als deze voorafgaat aan de vaststelling van het program.

Als toonbeeld van lachwekkendheid moet wel de verkiezing van de lijsttrekker bij de verkiezingen voor de Eerste Kamer worden gevierd. Hier mochten de leden zich uitspreken over een kandidaat op wie zij in werkelijkheid niet eens kunnen stemmen. Het geeft over hun democratisch en rechtstatelijk besef te denken dat er toch mensen zijn die zich voor zo’n verkiezing hebben geleend.

Het plebiscitair virus heeft zich ook verspreid in het rapport van de commissie Andersson over de partij-organisatie. In dit warrige, en in constitutioneel opzicht zelfs gevaarlijke stuk wordt alle heil verwacht van het zoveel mogelijk rechtstreeks
door leden laten kiezer van bestuursvoorzitters en lijsttrekkers/fractievoorzitters op alle niveau’s, zonder dat ook maar één woord is vuil gemaakt aan de onbedoelde en schadelijke gevolgen van zulke stappen.

De draai naar plebiscitaire democratie is een concessie aan mediapolitiek en een capitulatie voor de gedachte dat de versterking van de democratie eruit bestaat dat steeds meer functionarissen rechtstreeks en zonder inhoudelijk mandaat
worden gekozen. Zij ondermijnt de idee van democratie als gebaseerd op een politieke gemeenschap die daadwerkelijk betrokken is, rechtstreeks, of via gekozen vertegenwoordigers, aan de vorming van politieke besluiten. Zij is daarentegen het mechanisme bij uitstek om democratische legitimiteit te suggereren, terwijl tegelijkertijd wezenlijke elementen van democratie en rechtstaat terzijde worden geschoven.

De eerste keer in de moderne Europese geschiedenis dat de plebiscitaire democratie zich manifesteerde, was ook aanleiding voor de eerste en nog altijd overtuigende kritiek erop: de verkiezing in 1848 van Lodewijk Napoleon Bonaparte tot president van alle Fransen en Marx’ analyse daarvan in diens 18e Brumaire, die afsloot voor het eindstadium van de plebiscitaire democratie: de transformatie van president Bonaparte in keizer Napoleon III.