JOEGOSLAVIË

'DE PATSTELLINGSMACHINE' - zo noemde Daniel Ellsberg, die later de Pentagon Papers, de geheime regeringsdocumenten over die oorlog, publiek maakte, het mechanisme achter het Amerikaanse beleid in de Vietnamese oorlog.

Hij constateerde dat de doelstelling van dat beleid nooit het verslaan was van de communisten, al werd het naar buiten wel zo voorgesteld. Neen, de werkelijke doelstelling van Kennedy, Johnson en Nixon was te voorkomen dat Zuid-Vietnam onder hun ambtsperiode communistisch zou worden. Dat was de ondergrens van de Amerikaanse politiek. Een bovengrens had die politiek ook: uitgesloten werd zowel een invasie over land van Noord-Vietnam als het gebruik van nucleaire wapens. Ellsberg constateerde dat dit beleid in de jaren zestig weliswaar succesvol was, maar steeds weer in een patstelling resulteerde: Zuid-Vietnam viel niet in handen van de (Noordvietnamese) communisten. Die wonnen zo dus niet. Maar dat vergde elke jaar meer (Amerikaanse) militaire middelen, zonder dat daarmee de situatie zich wezenlijk in het nadeel van Noord-Vietnam (of in het voordeel van de VS) wijzigde.

Pas toen de Amerikaanse politiek (lees: de volksvertegenwoordiging) liet merken het 'verlies' van Zuid-Vietnam geen onoverkomelijk bezwaar te vinden dat de zittende president ernstig zou worden aangerekend, pas toen werd de patstelling doorbroken. Amerika trok zich terug en beperkte de materiele hulp aan het Zuidvietnamese regime. Twee jaar later, in 1975, begon Noord-Vietnam zijn succesvolle invasie van het Zuiden.

Na deze smadelijke aftocht is het begrip 'Vietnam' niet alleen in de Amerikaanse politiek een algemene afkorting voor een onberaden militaire interventie, die tot niets leidt maar wel het politieke prestige van de intervenierende staat deerlijk aantast.

Van meet af aan is 'Vietnam' dan ook aangeroepen als schrikbeeld bij elke discussie over de mogelijkheid van een militaire interventie die de oorlog in voormalig Joegoslavie zou moeten beeindigen. Zo'n interventie, zeiden de deskundigen en columnisten, zou alleen maar tot een 'tweede Vietnam', ditmaal op de Balkan, leiden. Die interventie is er dan ook nooit gekomen. Maar nu de oorlog zijn derde winter is ingegaan zonder enig uitzicht op zijn einde, kan men vaststellen dat het vermijden van zo'n interventie in een soortgelijke patstellingsmachine heeft geresulteerd als die welke Ellsberg indertijd in het geval Vietnam beschreef.

De patstellingsmachine kent ook in dit geval een onder- en een bovengrens. De bovengrens is dat gewapende interventie is uitgesloten. De ondergrens is in de afgelopen drie jaar stukje bij beetje verlaagd. Oorspronkelijk hield deze in dat de territoriale grenzen van de nieuwe staten die op het grondgebied van het voormalige Joegoslavie waren ontstaan, niet door middel van militair geweld mochten worden gewijzigd, en dat verdrevenen moesten kunnen terugkeren naar hun woonsteden, en schadeloos gesteld. Op dit moment is de ondergrens dat de militaire veroveringen van de Serviers niet helemaal mogen worden gelegitimeerd, en dat de door de Serviers veroverde gebieden van Kroatie en Bosnie niet met Klein-Joegoslavie (Servie en Montenegro) mogen fuseren tot een Groot-Servie. Van de terugkeer van de miljoenen gevluchten en gesneuvelden wordt niet meer gerept door de vredestichters.

Het resultaat van het vasthouden aan deze ondergrens zou tot stand moeten worden gebracht aan de onderhandelingstafel; in afwachting daarvan moesten hulp- (UNHCR) en 'peace keeping' (UNPROFOR) organisaties van de Verenigde Naties humanitaire hulp aan de bevolking van Bosnie verzorgen en deze beschermen.

De logica van deze politiek houdt in dat onderhandelingen en humanitaire hulp geen middelen zijn die helpen aan de oorlog een eind te maken, en dat ze daarvoor ook niet zijn bedoeld. Ze zijn in de eerste plaats bedoeld een machtspolitieke regeling van buitenaf te voorkomen. Daardoor dragen ze niet bij aan een regeling aan de onderhandelingstafel, en verlengen ze de oorlog. En om deze patstelling te prolongeren (onder het mom een 'diplomatieke oplossing' na te streven) zijn steeds grotere inspanningen nodig die steeds minder resultaat boeken en steeds grotere kosten met zich mee brengen.

Deze politiek wordt nog verder gecompliceerd doordat de VN en andere buitenlandse machten er verschillende en met elkaar strijdige definities van het conflict op nahouden.

Aan de ene kant is dit gedefinieerd als een Servische (en later Klein-Joegoslavische) aanvalsoorlog tegen de onafhankelijke en als VN-lid erkende staat Bosnie. Dat is de basis van de economische sancties die indertijd tegen Klein-Joegoslavie zijn afgekondigd. Aan de andere kant wordt het conflict gezien als een burgeroorlog tussen etnische groepen in Bosnie, waarbij de VN zich neutraal ten opzichte van beide partijen moet opstellen. Daartussen liggen nog enkele varianten, als gevolg van resoluties van de Veiligheidsraad. Zo richt het vliegverbod boven Bosnie zich materieel (want alleen de Serviers beschikken over gevechtsvliegtuigen) zij het niet formeel, tegen de Serviers. De instelling van 'safe areas', en de ruimte die UNPROFOR daarbij kreeg deze gewapenderhand te beschermen, komt er eveneens op neer dat de VN hier de Serviers als aanvallende partij beschouwt, waartegen UNPROFOR zich niet neutraal kan gedragen.

Al meer dan twee jaar verklaren politici, deskundigen en commentatoren om de zoveel tijd dat het einde van de oorlog nu nabij is. Maar in feite is het verder weg dan ooit. Het afgelopen jaar heeft dat op schrille wijze geillustreerd.

De mortiergranaat die op 5 februari op de markt van Sarajevo ontplofte en 68 mensen doodde en 197 verwondde, leidde voor het eerst tot een werkelijk militair dreigement tegen de Serviers, waarop dezen, ook voor het eerst in de oorlog, inbonden. De Servische artillerie werd teruggetrokken tot twintig kilometer buiten de stad. Voor het eerst in bijna twee jaar kwam een eind aan de systematische beschietingen. Een tijdje leek het erop of dit 'Sarajevo-model' navolging in de rest van Bosnie zou vinden.

Voorbarig Twee maanden later bleek hoe voorbarig deze hoop was, toen de Serviers een offensief tegen de 'safe haven' Gorazde begonnen, en zich niets gelegen lieten liggen aan de wel heel summiere luchtsteun van de NAVO. Deze was overigens niet gericht op het beschermen van de 'safe haven' en zijn al bijna twee jaar ingesloten bewoners, maar ter beveiliging van het VN-personeel ter plaatse.

Het diplomatieke spoor werd vervolgens begaan door de oprichting van een 'Contactgroep', waarin de Europese Unie (EU), Frankrijk, Groot-Brittannie, Duitsland, Rusland en de VS waren vertegenwoordigd. Het morele failliet van VN en EU was al eerder tot stand gekomen, toen men bij de vredesplannen feitelijk akkoord was gegaan met de praktijk van etnische zuiveringen, en het principe van een racistische staat. Helaas leverde deze uitverkoop van principes en volkenrecht niet het verwachte einde van de oorlog op. Van het verdelingsplan van 1993 was niets terechtgekomen, evenmin als van het daaraan voorafgegane Vance-Owenplan. Nu kwam de 'Contactgroep' na maandenlange voorbereidingen in juli met een nieuw delingsplan, dat vervolgens aan de Bosnische regering en de Bosnische Serviers werd voorgelegd, met het beding dat dit een eindbod was waarover niet meer viel te praten. Weigeraars werden strenge sancties in het vooruitzicht gesteld; de Bosnische Serviers kregen te horen dat als zij niet tekenden, het wapenembargo dat de Bosnische regering trof zou worden opgeheven. De Bosnische Serviers tekenden niet, en het wapenembargo is niet opgeheven. De Serviers gedragen zich sindsdien nog brutaler en onbeschaamder dan ooit tevoren, terwijl UNPROFOR steeds verder inbindt. Net als eind vorig jaar wordt weer hardop gesproken over de aftocht van de VN. De patstellingsmachine heeft haar werk weer gedaan.

De ingenieur achter dit apparaat is Groot-Brittannie, gesteund door Frankrijk, en sinds het begin van dit jaar Rusland. Rusland werd ten tijde van het Sarajevo-ultimatum, in februari, binnengehaald in de club die het beleid ten aanzien van Joegoslavie bepaalt. Die club, later geformaliseerd tot contactgroep, wordt gedomineerd door London en Parijs, en is alleen door zijn bestaan bewijs van de volkomen mislukking van het Verdrag van Maastricht, voorzover dit bepaalt dat de Europese Unie een gemeenschappelijk buitenlands beleid zou gaan voeren.

Als het erom zou gaan een constructieve vredespolitiek ten aanzien van voormalig Joegoslavie te voeren, dan zou het formeel binnenlaten van Rusland als een medebepalende macht een blunder van formaat zijn geweest. De hoop dat deze oude bondgenoot van Servie de bloedbroeders tot rede zou helpen brengen, bleek immers op niets gebaseerd. Rusland bleek daartoe helemaal niet in staat. De relatie werkte precies andersom: de Russische politiek werd er pro-Servischer door, en wel om drie redenen. In de eerste plaats omdat Rusland geen enkel machtsinstrument bezit om Belgrado tot inbinden te brengen. In de tweede plaats omdat het enige ideologische instrument, de traditionele verbondenheid, door nationalistische groeperingen in Rusland juist werd aangeroepen de Serviers te steunen. En in de derde plaats omdat Moskou door in de 'Contactgroep' moeilijk te doen en dwars te liggen, toch nog de rol van grote mogendheid kon blijven spelen.

Maar Groot-Brittannie was en is helemaal niet uit op een constructieve vredespolitiek. De politiek van Groot-Brittannie en Frankrijk is er steeds op gericht geweest militair optreden tegen Servie onmogelijk te maken. Dat is de reden waarom zij de grootste bijdrage in troepen aan UNPROFOR leveren, en de bescherming van deze militair onverantwoordelijk uitgeruste en opgestelde eenheden gebruikt om gewapend optreden tegen de Serviers tegen te houden, zelfs waar dit volgens het bestaande mandaat van de UNPROFOR volstrekt gewettigd is.

Deze politiek is een zelfstandige en belangrijke factor in het voortduren van de oorlog. Vanaf het begin van de oorlog was het duidelijk dat de Serviers maar een argument ernstig namen: militair geweld, of de geloofwaardige dreiging daarmee. Door steeds maar weer duidelijk te maken dat men daartoe niet bereid was, zijn de Serviers aangemoedigd steeds driester op te treden. Het volledige fiasco van de NAVO bij Bihac, en de daaropvolgende reeks verdergaande pesterijen van UNPROFOR, zijn daarvan het laatste bewijs.

Illusie Daarna heet het dat het conflict alleen aan de onderhandelingstafel kan worden opgelost. Dat is een illusie. En het is een illusie in het kwadraat dat dit zal gebeuren dankzij de hulp van de Klein-Joegoslavische Slobodan Milosevic, die als enige consequenties verbond aan de weigering van de Bosnische Serviers het delingsplan van de 'Contactgroep' te aanvaarden; hij kondigde een economisch embargo tegen hen af.

De vergelijking met Munchen, waar Groot-Brittannie en Frankrijk in 1938 Tsjechoslowakije overeenkomstig Hitlers wensen amputeerden, is de laatste dagen veel gemaakt. Zij gaat zeker op voor wie zich nog herinnert hoe Daladier en Chamberlain toen gebruik dachten te maken van Mussolini als 'eerlijke bemiddelaar' tussen hen en Hitler, terwijl Mussolini in werkelijkheid met Hitler onder een hoedje speelde.

In het geval Klein-Joegoslavie is Milosevic nu de rol van 'bemiddelaar' Mussolini toegedacht ten opzichte van Karadzic in de rol van Hitler. Er is echter geen spoor van bewijs dat Milosevic werkelijk heeft gebroken met de Bosnische Serviers. Het embargo dat hij afkondigde kan niet goed worden gecontroleerd door het handjevol VN-waarnemers (die niet eens zo mogen heten). Daar staan een aantal andere zaken tegenover. In de eerste plaats is nog nooit aangetoond dat het leger van de Bosnische Serviers onafhankelijk van dat van Klein-Joegoslavie opereert. Het was het (toen nog niet 'klein') Joegoslavische leger dat in april-mei 1992 zeventig procent van Bosnie-Hercegovina onder de voet liep. Een deel van dat leger is daarna teruggetrokken naar wat vervolgens Klein-Joegoslavie heette, een ander deel is gebleven en vormt het Bosnisch-Servische leger, dat voor de rest uit plaatselijk opgeroepen milities bestaat. Uit de registratie van radioverkeer en helikoptervluchten kunnen inlichtingendiensten opmaken dat er ondanks het embargo enge relaties tussen Belgrado en Pale zijn blijven bestaan. Speciale eenheden van de Klein-Joegoslavische strijdkrachten beten het spits af in het recente offensief tegen Bihac (onder wie de beruchte gangsters van Arkan). De brandstofproblemen van de Bosnische Serviers zijn ondanks het embargo sinds enkele weken verdwenen. Men hoeft geen cynisch waarnemer te zijn om zich af te vragen of zelfs de verwijdering tussen Milosevic en Karadzic niet in scene is gezet. Vast staat verder dat Milosevic zelf noch het vredesvoorstel van de 'Contactgroep' heeft onderschreven, noch bereid is de staat Bosnie te erkennen.

De Servische politiek, de politiek van Milosevic, is een en andermaal gericht op de vestiging van een Groot-Servie. De Westerse politiek heeft de realisering van dat doel, ten koste van onnoemelijk leed, stapje voor stapje dichterbij gebracht, en zolang ze daarmee doorgaat, komt er geen vrede in voormalig Joegoslavie.

Van Joegoslavie is altijd beweerd dat de desintegratie ervan geen 'vitaal belang' voor het Westen vertegenwoordigt; daarom was interventie uit den boze. Deze opvatting heeft nu geresulteerd in de ondermijning van de Verenigde Naties, van de NAVO en van de Europese Unie als geloofwaardige instituties, in staat om vrede en veiligheid in dit deel van de wereld te waarborgen. Door deze politiek is verder als nooit tevoren de eenheid van de Atlantische wereld op de proef gesteld. Het 'isolationisme' van de VS is erdoor versterkt, wordt hier dan gezegd, maar het isolationisme van de Europese staten, die het doorgaan van de gruwelijkste oorlog sinds 1945 op een paar honderd kilometer van hun grenzen geen bedreiging van hun vitale belangen vinden, is dan toch heel wat groter.

Zowel als lid van de Europese Unie als als zelfstandige staat die aan UNPROFOR deelneemt, is het voor Nederland tijd geworden zich niet langer neer te leggen bij de even consequente als rampzalige Brits-Franse politiek. Een kleine staat hoeft niet mee te doen met grote.

De oorlog op de Balkan is zijn derde winter ingegaan, zonder enig uitzicht op een einde. Principes en volkenrecht zijn in de uitverkoop gegaan, schrijft Bart Tromp, en het isolationisme van de Europese staten is groter dan ooit. Bart Tromp is bijzonder hoogleraar in de theorie en geschiedenis der internationale betrekkingen aan de Universiteit van Amsterdam; universitair hoofddocent politieke wetenschappen aan de Rijksuniversiteit te Leiden; lid Adviesraad voor Vrede en Veiligheid en columnist van Het Parool.