Keerpunt in Europa

Elsevier, 8 april 2006

Referenda zijn voortaan moeilijk weg te denken uit de Europese besluitvorming

Terwijl de Nederlandse regering haar standpunt over Europa wil baseren op de uitkomsten van een vragenlijst (www.nederlandineuropa.nl), tekent zich in de rest van Europa een zeker patroon af. Nog even recapituleren. Nederland en Frankrijk zeiden bij referendum ‘neen’ tegen het ontwerp-grondwettelijk verdrag van de Europese Unie, dat was bedoeld om een groot aantal bestaande institutionele tekorten en problemen uit de weg te ruimen. Veertien andere lidstaten hebben het verdrag echter geratificeerd. Negen moeten zich nog uitspreken. Acht daarvan hebben indertijd besloten dat zij de ratificatie bij referendum willen regelen. Maar voorlopig maken zij helemaal geen aanstalten om daartoe over te gaan. Het grondwettelijk verdrag is dood of schijndood, dat is de kwestie.

Een aantal lidstaten, met name België, Luxemburg, Oostenrijk en Spanje, en het Europees Parlement vinden dat sprake is van schijndood. Zij menen dat het verdrag weer tot leven kan worden gewekt door het Nederlandse en het Franse ‘neen’ net zo op te vatten als indertijd de negatieve uitkomsten van het Deense referendum over het Verdrag van Maastricht in 1992 en het Ierse over het Verdrag van Nice in 2001. Die ‘neens’ zijn indertijd weggepoetst door een nieuw referendum te houden, waarbij aan het verdrag protocollen waren toegevoegd die tegemoet kwamen aan de bezwaren van de nee-stemmers. Ze beroepen zich bovendien op de verklaring, gehecht aan het ontwerp-grondwettelijk verdrag, dat wanneer 80 procent van de lidstaten dit heeft geratificeerd, de Europese Raad de stand van zaken opmaakt. De Raad zou dan Frankrijk en Nederland kunnen oproepen tot het houden van een nieuw referendum. 

Maar dit is om twee redenen onwaarschijnlijk. Om die 80 procent te halen, moeten nog zes lidstaten het verdrag ratificeren, en daar is geen enkel zicht op. Maar zou dat wel gebeuren, dan kunnen Nederland en Frankrijk niet alleen niet tot een referendum worden gedwongen; het is in dit geval ook onmogelijk om de weg te volgen die bij Denemarken en Ierland is gevolgd. Daar kon aan de bezwaren van de nee-stemmers tegemoet worden gekomen omdat die in beide gevallen op één specifiek punt betrekking hadden. Dat was vorig jaar in Nederland en Frankrijk echter niet het geval. De nee-stemmers werden bewogen door een veelheid van motieven, waarvan een belangrijk deel niets met het ontwerp-verdrag van doen had. Kortom, deze route is een doodlopende weg.

` Een veel groter aantal landen zoekt een andere uitweg uit het slop waarin de Europese Unie zich nu bevindt. Zij zijn bereid het hele ontwerp-grondwettelijk verdrag te begraven, evenals de toch al belachelijke pretentie dat het hier een grondwet van Europa zou betreffen. In plaats daarvan zou er een nieuw ‘miniverdrag’ moeten komen, dat enerzijds de bestaande verdragen samenvat en op bepaalde punten amendeert, anderzijds nieuwe bepalingen bevat die de bestuurlijke effectiviteit van de EU kunnen verbeteren, zoals het creëren van de functies van een minister van Buitenlandse Zaken en een Europese president, het verminderen van het aantal Europese Commissarissen en het invoeren van meerderheidsbeslissingen op een aantal terreinen. Zij menen dat bij zo’n miniverdrag kan worden volstaan met parlementaire goedkeuring en referenda aldus vermeden kunnen worden. 

Maar ook dit scenario komt mij voor als weinig geloofwaardig. In de eerste plaats omdat indertijd tot opstelling van het grondwettelijk verdrag werd besloten omdat de bestaande weg met het Verdrag van Nice tegen een blinde muur was geëindigd. De opstelling van zo’n miniverdrag zou namelijk tot dezelfde problemen leiden die in Nice tot zo’n onbevredigende uitkomst hebben geleid, want ik voorspel weinig eensgezindheid over wat er in zo’n miniverdrag thuishoort. Daarnaast is met de onberaden introductie van referenda een element in de Europese besluitvorming gekomen, dat zich niet zomaar meer laat uitschakelen.

Achteraf moeten wij concluderen dat met de referenda in Nederland en Frankrijk vorig jaar een eind is gekomen aan de wijze waarop de Europese integratie is ontstaan en zich 55 jaar heeft ontwikkeld. Die wijze was apolitiek, gebaseerd op een onderling uitgangspunt van vage consensus, die later en in de praktijk maar reële uitwerking moest krijgen. De Europese lidstaten hebben nu de zware taak een nieuwe methode te vinden waarin de Europese samenwerking, nu werkelijk democratisch gelegitimeerd, verder vorm kan krijgen.

Bart Tromp