Kies burgemeester dan maar liever niet

Het beste zou het eigenlijk zijn als de trend zich had doorgezet, die aan het eind van de jaren zeventig begon met de politisering van het gemeentebestuur. De vorming van 'programcolleges' deed afbreuk aan de plaats van de burgemeester.

Hij zat wel in dat college, maar anders dan de wethouders had hij geen politiek mandaat en ook geen boodschap aan dat programma. In grote gemeenten werden hem daarom meestal alle beleidsportefeuilles ontnomen en oefende hij alleen nog zijn wettelijke kerntaken uit, zoals het voorzitten van de vergaderingen van de gemeenteraad en het tekenen van krankzinnigheidsverklaringen.

Het logische eind van deze ontwikkeling zou zijn het burgemeesterschap als een louter symbolische functie, of nog een stapje verder: de afschaffing van het ambt. Dat laatste is een mogelijkheid die in het steeds maar weer herhaalde debat over de gekozen burgemeester zelden of nooit wordt genoemd.

Wat is er eigenlijk tegen? Er zijn in de wereld wel meer staten waar het burgemeesterschap een zuiver symbolisch karakter draagt (de Lord Mayor van de Londense City) of helemaal niet bestaat.

Wat verzet zich ertegen als in de Nederlandse situatie de gemeente wordt bestuurd door een college van uit de raad gekozen wethouders? De geschiedenis zou dan op een mooie manier zijn afgerond, althans die van het Nederlandse gemeentebestuur.

Na 1848 was de burgemeester veruit de belangrijkste figuur in het lokale bestuur en dat bleef hij de rest van de negentiende eeuw. Wethouders stelden naast hem niet veel voor. Maar dat veranderde toen het kiesrecht werd uitgebreid, politieke partijen met programmatische eisen aantraden en de gemeente steeds meer taken op zich nam. In 1931 verdween de bepaling uit de gemeentewet dat wethouders 'bijstand' dienden te verlenen aan de burgemeester. Met de volledige afschaffing van de burgemeester zou het proces van zijn verminderende machtspositie worden bezegeld. Nogmaals: wat is daartegen?

Troostprijs

Nogal veel, meent de commissie-Van Thijn in haar rapport De burgemeester ontketend. Dat rapport is onderdeel van het werk van de Bijzondere Commissie Vraagpunten, ook wel de commissieDeetman genoemd, een commissie van de Tweede Kamer die zich buigt over 'de kloof' die er zou bestaan tussen burger en politiek, en over de staatsrechtelijke vernieuwingen die daar wat aan zouden kunnen doen. De instelling van deze commissie is algemeen gezien als een troostprijs voor D66, dat in 1989 door CDA en PvdA buiten de regering werd gehouden.

In dit kader kwam onvermijdelijk ook het thema van de gekozen burgemeester weer aan de orde. Want als er iets mis is met de lokale democratie, dan wordt deze onveranderlijk als remedie aangevoerd.

De commissie-Van Thijn begint met een uitvoerige analyse van het huidige burgemeestersambt. Deze weerlegt overtuigend de tendens die ik hierboven beschreef. De marginalisering van het burgemeesterschap is helemaal niet zo sterk voortgeschreden als men zou verwachten (en als wel wordt gesuggereerd). Zo valt niet te bewijzen dat burgemeesters nu in het algemeen minder beleidsportefeuilles beheren dan vroeger.

In verschillende opzichten is het ambt zelfs belangrijker geworden. De overgebleven wettelijke taak van de burgemeester behelst bij voorbeeld ook de handhaving van de veiligheid en openbare orde. Dat is langzamerhand het belangrijkste wat een gemeente te doen staat.

Belangrijker

Daarnaast vraagt de ontwikkeling van het openbaar bestuur om steeds meer coordinatie en overleg - die kant van het burgemeesterschap is belangrijker geworden. Tenslotte blijkt de burgemeester, ook al zou hij inhoudelijk en bestuurlijk niets te doen hebben, in de ogen van de burgerij toch bij uitstek de belangrijkste en bekendste lokale bestuurder.

De commissie-Van Thijn concludeert dat de burgemeester niet zozeer verloren terrein terugwint, dat wil zeggen weer beleidsinhoudelijke portefeuilles gaat beheren. Het gaat nu vooral om nieuwe (en oude) bestuurlijke taken. Hij moet de kwaliteit van het democratisch proces en het publieke belang in het oog houden, de gemeente representeren bij overheid en bedrijfsleven, de grote lijnen van het beleid in het oog houden enzovoort.

Kortom, het lijkt op basis van deze nieuwe bestuurlijke vereisten onmogelijk de functie van burgemeester af te schaffen en een 'eerste wethouder' met deze karweitjes op te schepen. De commissie-Van Thijn pleit er zelfs voor deze nieuwe taken van de burgemeester een wettelijke basis te geven.

De analyse van de veranderingen in het burgemeestersambt vormt veruit het belangwekkendste deel van De burgemeester ontketend. Maar daarom ging het de commissie-Deetman niet. Die wilde weten of een gekozen burgemeester de kloof tussen burger en politiek kleiner maakt.

Met lange tanden heeft de commissie-Van Thijn zich uiteindelijk aan deze vraag gewaagd en een degelijk en dor antwoord bedacht: " De positie van de voorzitter zou naar het oordeel van de commissie kunnen worden versterkt door een politiek mandaat. De wenselijke bindende, stimulerende en integrerende rol van de voozitter vormt in haar ogen een argument voor een gekozen functionaris." Zuiniger kan het niet.

Dit antwoord gaat nauwelijks in op de vraag. In beginsel was het natuurlijk mogelijk geweest na te gaan of in staatsinrichtingen die een gekozen burgemeester kennen, de afstand tussen burger en bestuur kleiner is dan in ons land.

Maar zo'n vergelijking zou even zinnig zijn als die tussen een fietswiel en een autowiel. Het gaat er immers om waar dat wiel aan vast zit en waar het voor dient.

Daar komt nog bij dat de burgemeester op alle mogelijke manieren kan worden gekozen - door de hele bevolking, door de gemeenteraad, als buitenstaander, als lid van de gemeenteraad. En dat moet dan weer worden bekeken in samenhang met de politieke inrichting van de gemeente.

Een rechtstreeks gekozen burgemeester en een rechtstreeks gekozen gemeenteraad leveren twee evenwaardige politieke organen op, waardoor de gemeenteraad geen politieke controle op de burgemeester kan uitoefenen, maar wel op de uit de gemeenteraad gekozen wethouders. Zoiets zou een recept zijn voor politieke onduidelijkheid, om niet te zeggen chaos.

De commissie zegt terecht dat introductie van een rechtstreeks gekozen burgemeester een wezensvreemd element in de Nederlandse constitutie zou brengen. Bij ons is immers geen enkel ambt rechtstreeks verkiesbaar. Het college is hier al vanaf de Bourgondische tijd het karakteristieke bestuursorgaan.

Dat is geen doorslaggevend argument tegen de gekozen burgemeester. Het maakt wel duidelijk dat een rechtstreeks gekozen burgemeester niet los van de bestaande staatsinrichting kan worden ingevoerd. Hij zou het best passen in een Amerikaans stelsel, waar vrijwel alle politieke ambten en een heleboel bestuurlijke (van hoofdcommissaris van politie tot de spreekwoordelijke gemeentelijke hondenvanger) door rechtstreekse verkiezing worden bezet.

Maar zover gaan de vernieuwers niet in hun voorstellen. De commissie gaat nog veel minder ver en kiest in meerderheid voor een burgemeester die door (maar niet uit) de gemeenteraad wordt gekozen, om diens 'democratische legitimatie' te versterken.

Of de afstand tussen politiek en burger daardoor ook maar een millimeter vermindert, mag ernstig worden betwijfeld. De betrekkelijke lamlendigheid waarmee deze oplossing wordt aangeprezen, maakt het minderheidsstandpunt om alles maar te laten zoals het is, welhaast overtuigend.

Een commissie onder voorzitterschap van Amsterdams burgemeester Van Thijn adviseerde op 31 maart de burgemeester door de gemeenteraad te laten kiezen; dit in het kader van een studie van de Tweede Kamer naar staatsrechtelijke vernieuwing. Een zuinig en lamlendig verdedigd advies, oordeelt Bart Tromp, hoofddocent politieke wetenschappen aan de Rijksuniversiteit te Leiden.