KINDERACHTIGHEID

Twee weken geleden heeft de Tweede Kamer tegen heug en meug ingestemd met het Verdrag van Nice. Alleen de Socialistische Partij stemde tegen. Van enig enthousiasme bij de voorstemmers was hoegenaamd niets te merken. Allen voerden zij ernstige, zo niet dodelijke bezwaren aan tegen de verdragstekst.

Het Verdrag van Nice (2000) volgt op het Verdrag van Amsterdam (1997). In Amsterdam hadden allerlei zaken moeten worden geregeld die het Verdrag van Maastricht (1992) had opengelaten. Maar dat was maar ten dele gelukt. In Nice lukte het ook niet, zodat er nu alweer een nieuwe Intergouvernementele Conferentie (IGC) van start moet gaan die rond 2004 in een volgend verdrag moet uitmonden.

Dit is de weg waarlangs de samenwerking in Europa gedurende de laatste vijftig jaar is versterkt. Het instituut van de IGC bestaat pas sinds 1985, maar het volgt een patroon dat al veel eerder is gevormd bij de Europese integratie. Dit patroon kan worden bestempeld als 'de communautaire methode'. Lidstaten van de Europese Unie (vroeger de Europese Gemeenschap) komen op een topconferentie van ministers en regeringsleiders een nieuwe vorm van samenwerking en integratie overeen, ook al hebben zij nog geen flauw idee hoe deze feitelijk gestalte kan krijgen. Dat moet later maar worden uitgewerkt.

De 'communautaire methode' kan daarom kortweg getypeerd worden als een 'overeenkomst om het eens te worden'. Vandaar dat de verdragen waarin de Europese samenwerking is vastgelegd zowel juridisch als beleidsmatig veel te wensen en te raden overlaten.

Die wensen en raadsels worden deels door de Europese Commissie, deels door het Europese Hof van Justitie ingewilligd en opgelost. Dat is vanuit praktisch oogpunt begrijpelijk. Maar het betekent dat van democratie geen sprake is, tenzij hierin al in de oorspronkelijke verdragstekst is voorzien.

De 'communautaire methode' is in de afgelopen halve eeuw uiterst succesvol geweest. Zonder deze was de samenwerking binnen Europa niet, of veel langzamer tot stand gekomen. Maar aan deze methode om tot overeenstemming te komen kleven ook grote nadelen. Uitvoeringsproblemen worden naar de toekomst verschoven en democratische legitimatie wordt verwaarloosd, totdat deze zich manifesteert in de belabberde opkomstcijfers bij verkiezingen voor het Europese Parlement.

De vergelijking dringt zich op met een ijsbreker die steeds meer ijs opstuwt tot het schip uiteindelijk door de almaar grotere massa tot stilstand wordt gedwongen. Deze vergelijking is overtuigender geworden sinds het oorspronkelijke doel van de integratie, een gemeenschappelijke markt, feitelijk is gerealiseerd. De kwesties die daarna op de politieke agenda zijn geplaatst - de monetaire unie, en nu de uitbreiding - zijn van een andere orde dan het slechten van grenscontroles en handelsbarrieres.

Een IGC wordt jarenlang ambtelijk voorbereid, maar afgesloten op een conferentie van enkele dagen, waarbij de politieke leiders van de lidstaten de knopen doorhakken zonder zich veel aan deze voorbereiding gelegen te laten liggen. Dit komt neer op ondoorzichtige en ondoordachte koehandel. Na de door de lawaaiige, maar niet erg schrandere president Jacques Chirac voorgezeten top in Nice heeft het weken geduurd voordat uitgemaakt was wat er onder zijn leiding feitelijk was besloten.

Veel is het niet. Van een grondige herziening van de nu al moeizame besluitvormingsprocedures met het oog op de uitbreiding met nog eens tien leden, is het niet gekomen. Eigenlijk zijn alleen afspraken gemaakt over de nieuwe zetelverdeling in het Europees Parlement en over het stemgewicht van de lidstaten in het 'bestuur' van de Unie, de Raad van ministers. De kinderachtigheid laat zich aflezen aan het wapenfeit van Wim Kok; hij wist door te zetten dat Nederland in de Raad een stem meer krijgt dan Belgie.

Een verdrag als dat van Nice komt tot stand zonder dat de volksvertegenwoordiging - laat staan de burgers - van de lidstaten op de voorbereiding ervan invloed kunnen uitoefenen. Als het eenmaal in een duister onderonsje van regeringsleiders en staatshoofden is vastgelegd, is amendering niet meer mogelijk. In enkele lidstaten vereist ratificatie van het verdrag goedkeuring bij referendum, in de andere parlementaire instemming.

Het is normaal geworden dat die instemming er altijd komt, hoeveel bezwaren er ook zijn geuit. Daarmee zet de volksvertegenwoordiging zich feitelijk buitenspel, want wie altijd voor de laatste keer waarschuwt, roept de verwachting op dat de volgende keer ook wel te zullen doen. Het Verdrag van Nice heeft de centrale organen van de Europese Unie formeel aangepast aan de toetreding van tien leden, maar materieel niet, alsof een besluitvormingsstructuur ontworpen voor zes lidstaten onveranderd kan blijven als het er 25 worden. Daarnaast betekent het verdrag een aantasting van de toch al rudimentaire Europese democratie, zoals woordvoerders in het kamerdebat constateerden. Toch stemden vrijwel alle fracties voor. Daarmee draagt Nederland bij aan de ontwikkeling van een ondemocratische en onbestuurbare Europese Unie.