Mislukte staten

Elsevier 03-09-2005

Van oudsher wordt de grootste bedreiging van het internationale systeem gezien in mogendheden die zo groot en sterk zijn dat ze het bestaande machtsevenwicht kunnen verstoren.. Vandaag de dag is een andere dreiging echter veel groter: die van ‘failed states’, mislukte staten. Dat was in 2002 bij voorbeeld een conclusie in het nota Nationale Veiligheidsstrategie van de Verenigde Staten. ‘Failed states’ is een enigszins misleidende term, want deze suggereert dat het gaat om gebieden die ooit wél als staat geslaagd waren. Maar veel, zoniet de meeste van de huidige ‘failed states’ zijn nooit staten gewest. De oudste, Haiti, is in feite al een mislukte staat sinds dit halve Caribische eiland zich in het begin van de 19e eeuw bevrijdde van het Franse koloniale juk.

Om van een mislukte staat te kunnen spreken, moet eerst vast staan wat een staat definieert. De meest simpele omschrijving luidt dat de staat in zijn territorium de monopolies op legitiem geweld, rechtspraak en belastingheffing uitoefent. Ook in geslaagde staten zijn die monopolies nooit absoluut. Nederland bemerkte vorig jaar bij voorbeeld dat er woonwagenkampen zijn waar ze niet gelden. ‘Statelijkheid’ is zo gezien de mate waarin deze monopolies feitelijk worden uitgeoefend, en die kan dus variëren van nul tot honderd procent. ‘Mislukte staten’ liggen dan aan de linkerkant van dit continuum.

Het ‘Fund for Peace’ en het maandblad Foreign Policy hebben recent een ranglijst van ‘failed states’ opgesteld op basis van twaalf indicatoren, variërend van de naleving van mensenrechten tot het funtioneren van overheidsdiensten. Zij komen uit op een lijst van zestig staten die zich in de gevarenzone bevinden of zonder meer al als ‘failed states’ moeten worden geregistreerd.

 De tien die er het ergst aan toe zijn in volgorde: Ivoorkust, Congo, Soedan, Irak, Somalië, Sierra Leone, Tsjaad, Jemen, Liberia en Haïti – Afghanistan is elfde. 

Zo’n twee miljard mensen leven in deze zestig instabiele staten, die allemaal grotere of kleinere kans lopen op grootscheeps binnenlands geweld. Extra verontrustend is het feit drie ervan, de nummers 13 (Noord-Korea), Pakistan (34) en Rusland (59) kernwapens bezitten.

De voornaamste factoren die met instabiliteit gepaard gaan zijn ongelijkheid binnen staten, het gebrek aan legitimiteit van het staatsapparaat en massale schendingen van mensenrechten. Maar het is niet zonder meer duidelijk of dit oorzaken dan wel gevolgen zijn. 
Valt er wat aan te doen? Vast wel: Ivoorkust zou zonder de aanwezigheid van VN-vredestroepen al uit elkaar zijn gevallen. Maar meestal levert buitenlandse interventie teleurstellende resultaten op, zie de plaats bij de eerste tien van Congo, Soedan, Irak, Liberia en Haïti.

Bosnië-Hercegovina neemt, tien jaar nadat het onder toezicht van de ‘internationale gemeenschap’ werd geplaatst, de 21e plaats in. Democratie, althans het houden van verkiezingen, heeft op zijn best een bescheiden positief effect, als je kijkt naar staten als Irak, Rwanda, Kenia, Venezuela, Nigeria en Indonesië.

De index van het Fund for Peace and Foreign Policy is enerzijds zowel verhelderend als onthutsend, want deze maakt duidelijk dat het vraagstuk van ‘failed states’ veel indringender en omvangrijker is dan tot nu toe werd aangenomen. (De CIA schatte hun aantal op twintig.) Aan de andere kant is de lijst veel te heterogeen om er algemene conclusies aan te kunnen ontlenen. Veel van de ‘failed states’ in Afrika zijn nooit meer geweest dan willekeurig afgebakende territoria waar een koloniale macht nominaal de macht heeft uitgeoefend, meestal op indirecte wijze, dat wil zeggen, door alles wat niet rechtstreeks gecontroleerd hoefde te worden, over te laten aan lokale potentaten. Hoe dat in Nederlands-Indië werkte, valt nog altijd na te lezen in Multatuli’s Max Havelaar. 

Maar Zimbabwe was een volwaardige staat toen het ruim twintig jaar geleden een meerderheidregime kreeg en het is louter en louter de politiek van de van verzetsleider tot tiran getransformeerde Rober Mugabe die van het land een ‘failed state’ heeft gemaakt.

De mislukte staatsvorming in veel, maar niet alle Arabische staten – Oman is bij voorbeeld een gunstige uitzondering – heeft daarentegen veel te maken met olierijkdom die de organisatie van een volwaardige staat overbodig lijkt te maken.

Kortom: het verschijnsel ‘failed states’ vraagt om uiteenlopende verklaringen. Helaas is de verklaring van een onaangenaam vraagstuk niet zonder meer de sleutel tot de oplossing ervan. 

Bart Tromp