Olievlek Europa

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) bracht vandaag een rapport uit over de uitbreiding van de Europese Unie met tien landen. Die uitbreiding is eigenlijk al niet meer tegen te houden, maar aan de voorwaarden valt nog wel het een en ander te doen, aldus de WRR.

De Europese Unie staat voor de grootste krachtproef in haar bestaan. Dat is de toelating van nog eens tien tot twaalf staten, merendeels gelegen in Oost-Europa. Voorzien is dat deze toelating vanaf 2004 tot stand komt. De toezeggingen die daarover door regeringsleiders in de EU zijn gedaan, hebben gemeen dat ze niet alleen weinig doordacht waren, maar ook dat de kiezers in de EU-staten zich erover niet konden uitspreken. Sterker: het tijdstip van toetreding is in verschillende staten (Frankrijk, Duitsland) beoogd voor de verkiezingen, zodat deze kwestie daar geen rol bij kan spelen.

Sinds het Verdrag van Maastricht, waarin onder andere werd besloten tot een Economische Monetaire Unie zonder dat het voornemen daartoe ooit aan parlement of kiezer was voorgelegd, daalt in vrijwel alle EU-staten de publieke steun aan de EU, zoals die wordt geregistreerd in opiniepeilingen. De lamentabele opkomstcijfers bij de verkiezingen voor het Europese Parlement zijn een andere aanwijzing dat het 'Europese Project' niet langer algemeen wordt ondersteund.

Uit onderzoek blijkt dat in de meeste EU-lidstaten de bevolking in meerderheid allerminst is geporteerd voor massale uitbreiding van de Unie met Oost-Europese staten. In Nederland is volgens een recente peiling via de Eurobarometer veertig procent voor en 39 procent tegen. Alleen al het groeiende gebrek aan democratische legitimiteit van 'Europa' zou tot zorgvuldige politiek moeten leiden, wat iets anders is dan door staatssecretaris Benschop voor vier miljoen gulden een reclamecampagne pro uitbesteden aan het bureau van het voormalige Niet Nix-team.

De vorige uitbreidingen droegen een geleidelijk karakter. Ze waren politiek vaak niet omstreden. De meeste nieuwe leden waren gevestigde democratieen met een hoog ontwikkelde economie. Dat gold indertijd alleen niet voor Griekenland, Portugal en Spanje, waarvan de eerste in 1981 lid werd en de twee andere in 1986. Die eerdere uitbreidingen konden bovendien eenvoudiger gestalte krijgen: de berg van het acquis communitair was toen veel minder hoog.

Het acquis is sleutelbegrip bij de toetreding van nieuwe leden van de EU. Het is de optelsom van alle wettelijke regelingen op Europees niveau, zoals die bij verdragen, regelgeving en daarop gebaseerde jurisprudentie gestalte hebben gekregen. Elke nieuwe gegadigde voor het lidmaatschap dient dit acquis niet alleen te accepteren, maar het ook te hebben verwerkt in de nationale wet- en regelgeving voor toetreding. Vandaag de dag is dit acquis gegroeid tot een omvang van circa 80.000 bladzijden. En dat aantal groeit dagelijks.

In de wachtkamer zitten nu twaalf kandidaten die rond 2004 zouden willen toetreden. Dat is ze althans voorgespiegeld door de leiders van de EU-lidstaten. Behalve Malta en Cyprus betreft het Oost-Europese staten: Polen, Tsjechie, Slowakije, Estland, Letland, Litouwen, Hongarije, Slovenie, Roemenie en Bulgarije. Turkije is ook kandidaat, maar zal dat nog lang blijven.

Hun toetreding zou de deling van Europa definitief teniet doen. De vraag is echter of de Europese Unie nog wel dezelfde blijft als in korte tijd het aantal lidstaten bijna wordt verdubbeld door toetreding van staten die politiek, cultureel en economisch ingrijpend verschillen van de meeste bestaande leden van de EU.

Het gemiddelde inkomen in de kandidaat-lidstaten ligt substantieel lager dan dat in de EU. Het aantal inwoners zou met eenderde toenemen, het bruto Europees product met vijf procent.

Het schrikbeeld is Griekenland. Dat werd in 1981 toegelaten, hoewel de Europese Commissie daarover negatief had geadviseerd, omdat Griekenland helemaal niet 'klaar' was. Om politieke redenen hebben de regeringsleiders van de EG dat advies terzijde geschoven: Griekenland moest snel worden beloond voor zijn terugkeer naar de democratische staatsvorm. Tien jaar later zou Jacques Delors, de voorzitter van de Commissie, in een rede uiteenzetten dat de toelating van Griekenland een blunder was geweest, die ertoe had geleid dat miljarden EG-geld in een bodemloze put waren ver dwenen. Het lidmaatschap had er dus niet toe bijgedragen dat de aansluiting bij de rest van Europa was vergemakkelijkt (zoals in Portugal en Spanje), maar de economische en politieke achterlijkheid van Griekenland was er juist door versterkt. Pas de laatste jaren is sprake van werkelijke verbetering - twintig jaar na toetreding.

Het is zonde geweest van al dat belastinggeld, maar anderzijds is Europa robuust genoeg om zonder ernstige schade een zo'n geval te overleven. Dat ligt anders als het Griekse scenario zich zou herhalen bij de massale toetreding van Oost-Europese landen. De bestaande Europese Unie zou dan gevaar lopen te verwateren of uiteen te vallen in informele groepjes staten, terwijl de politieke instituties van Europa (ontworpen met het oog op zes leden en al ernstig overbelast door het feit het er nu vijftien zijn), uitbreiding tot vijfentwintig zeker niet in hun huidige vorm zouden doorstaan.

In deze situatie publiceert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid vandaag een lijvige en doorwrochte studie, Naar een Europabrede Unie, waarin zorgvuldig is nagegaan met welke kansen en bedreigingen de EU te maken heeft als gevolg van de voorgenomen uitbreiding richting Oost-Europa.

Als meetlat hanteert de WRR het concept van Europa als waarden- en handelingsgemeenschap. Als waardengemeenschap is de EU gebaseerd op uitgangspunten als politieke democratie en rechtsstaat. Als handelingsgemeenschap stelt de EU centraal het vrij verkeer van goederen, diensten, kapitaal en mensen. Nieuwe leden moeten deze doelstellingen niet alleen onderschrijven, maar ook getoond hebben ze in de praktijk te kunnen toepassen.

Daartoe is van de Oost-Europese kandidaten nagegaan in hoeverre ze gevorderd zijn in de richting van wat noodzakelijk is om zonder bezwaar in de EU te functioneren. De conclusies zijn redelijk optimistisch. De meeste Oost-Europese staten zijn de erfenis van het communisme te boven gekomen en hun economische teruggang is halverwege de jaren negentig tot staan gebracht en in groei omgezet. Ondanks die economische teruggang en een daaraan gekoppelde algemene maatschappelijke verarming heeft politieke democratie er vaste voet gekregen. Links- of rechts-extremisme heeft nergens succes geboekt. In economisch opzicht zijn veel kandidaten langzamerhand voorbereid op de interne markt van de EU.

Op het gebied van recht en bestuur bestaan echter grote achterstanden, al lijkt het erop dat de nieuw gevormde Constitutionele Hoven zich inderdaad een onafhankelijke positie hebben verworven ten opzichte van de politiek. Het zal echter ten minste een generatie duren voor de praktijk van recht en bestuur werkelijk in overeenstemming is met de vereisten van een rechtsstaat en van behoorlijk bestuur. En economische vooruitgang is uiteindelijk afhankelijk van het juridisch en bestuurlijk vermogen in de betreffende staten.

Volgens de WRR is de kern van de zaak dat de vooruitgang die in Oost-Europa is geboekt, toch ook heeft kunnen plaatsvinden dankzij de hoop op toetreding tot de EU. Wanneer de kandidaten in die hoop worden teleurgesteld door de boodschap dat ze nog lang niet klaar zijn om lid te worden, zou dat niet alleen onvoorspelbare en onaangename politieke gevolgen hebben, maar ook de mogelijkheid van verdere vooruitgang frustreren.

Kortom: aan toetreding op korte termijn van de meeste Oost-Europese staten valt niet te ontkomen. (Roemenie en Bulgarije liggen te ver achter). Ook al zijn zij niet in alle opzichten klaar voor de EU, het is politiek onmogelijk ze nu nog voor jaren in de wachtkamer te houden.

Maar toetreding brengt het gevaar met zich mee dat de EU erodeert, verwatert. Hoe te kiezen tussen deze twee gevaren?

Volgens de WRR door onderscheid te maken tussen de delen van het acquis die noodzakelijk zijn om te functioneren in de 'waarden-en handelingsgemeenschap' die de EU is (kernacquis), en een restacquis. Dit restacquis hoeven de kandidaten nog niet geregeld te hebben als ze toetreden. Maar bij toetreding moet wel bij verdrag geregeld zijn hoe en op welke termijn de nieuwe EU-staten aan dit restacquis zullen voldoen.

De gedachte om de toetreding te vergemakkelijken met behulp van een kernacquis is op zichzelf niet nieuw, maar in de WRR-studie zorgvuldig en in detail uitgewerkt. Ook de motivering van deze toelatingsstrategie is beter uitgewerkt dan in het simpele verlangen dat de Oost-Europese staten na alle ellende van voor (fascisme) en na (communisme) de Tweede Wereldoorlog deel zullen uitmaken van het 'echte' Europa.

De WRR argumenteert dat het verlagen van de toelatingsdrempel noodzakelijk is om het deze staten mogelijk te maken op termijn van vijf tot vijftien jaar niet alleen formeel, maar ook substantieel lid te zijn van de EU. Zouden zij namelijk eerst volledig aan alle voorwaarden moeten voldoen en zolang buiten de EU blijven, dan neemt de kans dat ze die ontwikkeling doormaken, af. Juist omdat ze dan niet onderworpen zijn aan de regels die in de Unie gelden. Kortom: de toetreding van de nieuwe lidstaten kan alleen maar voordelig zijn voor iedereen, kandidaten en EU, als de nieuwe staten niet direct aan alle formele voorwaarden hoeven te voldoen.

Op milieuterrein zouden bijvoorbeeld de zware eisen die EU-richtlijnen stellen ten aanzien van water, lucht en afval nog niet hoeven te worden uitgevoerd. Die hebben geen rechtstreekse invloed op de werking van de interne markt. Onmiddellijke overname van deze richtlijnen door de nieuwe lidstaten zou hen voor onoverkomelijke kosten plaatsen.

De voorstellen van de WRR zijn doordacht en soms radicaal. Zo stelt de WRR voor de structuurfondsen van de EU louter nog ten goede te laten komen aan de armste lidstaten. Dit zou niet alleen een eind maken aan alle subsidies die in Nederland worden gebruikt om ter bestrijding van de armoede bijvoorbeeld rijkeluisvakantiewoningen in Friesland te bouwen, maar ook aan de werkgelegenheidsbijdragen waarover in het afgelopen komkommerseizoen zo veel te doen is geweest. Het gaat hier om een van de meest heikele kwesties in de EU: de wijze waarop belastinggeld van de ene lidstaat op merkwaardige gronden wordt overgeheveld naar andere.

Radicaal zijn ook de voorstellen ten aanzien van het Europese landbouwbeleid, zoals bekend de grootste post op de Europese begroting. Als de nu bestaande inkomenssubsidies ongewijzigd worden toegepast op de boeren in Oost-Europa, zou dat daar de grond- en voedselprijzen opdrijven, maar ook een grote groep agrarische subsidiejunks creeren, die aanspraak op steun maken om hun economisch niet of nauwelijks levensvatbare bedrijfjes in stand te houden. In plaats daarvan zou er geleidelijk een eind moeten komen aan het protectionisme waarmee de Europese landbouw wordt afgeschermd van de wereldmarkt. Het Europese beleid zou zich moeten beperken tot toezicht op de voedselveiligheid, milieubescherming en het welzijn van dieren. Plattelandsbeleid zou (weer) een taak van nationale overheden moeten worden.

De angst voor het overspoelen van de Europese arbeidsmarkt door economische migranten uit Oost-Europa acht de WRR ongegrond. Het vrije verkeer van arbeid is alleen mogelijk op basis van het gastlandprincipe. Dit houdt in dat zulke migranten net zo beloond moeten worden als ingezetenen. Het probleem is natuurlijk de illegale migratie, die ertoe leidt dat Bulgaarse 'gastarbeiders' in de Westlandse kassen werken voor acht gulden per uur. Maar dat probleem staat los van de uitbreiding van de EU.

Of deze voorstellen door de Nederlandse regering worden overgenomen, is de vraag, en helemaal of ze op Europees niveau uitvoering zullen vinden. Maar voorlopig is het belang van deze studie vooral dat zij politiek en publiek wijst op de risico's die een onberaden uitbreiding van de EU met zich meebrengt. Risico's die door de Nederlandse politiek tot nu toe gebagatelliseerd zijn, voorzover niet stilzwijgend ontkend, volgens het gangbare beleid om inzake Europa de staatsburger voor voldongen feiten te stellen.