Opmars der democratie?

TIEN JAAR GELEDEN werd Francis Fukuyama wereldberoemd met zijn artikel over 'Het einde van de geschiedenis'. Op precies het juiste moment betoogde hij dat de ondergang van het communisme inhield dat democratie als enig mogelijk politiek stelsel was overgebleven. Geschiedenis, in de aan Hegel ontleende zin, als een botsing tussen universele politieke ideeen, was daarmee aan zijn eind gekomen.

Als zijn these klopt, dan zouden op zijn minst steeds meer staten democratisch moeten worden. Daar leek het even op, na de val van de Muur. Vanzelfsprekend allereerst in de voormalige communistische staten, maar niet alleen daar. Niet langer beschermd door de politieke conjunctuur van de Koude Oorlog, zagen geschrokken dictatoren in wat toen nog de Derde Wereld heette, zich gedwongen faCades van democratie op te trekken. Maar in veel gevallen hebben zelfs die faCades geen stand gehouden.

In historisch perspectief is democratie een tamelijk recent verschijnsel. In 1860 was er in de wereld maar een staat met algemeen kiesrecht (voor mannen), de Verenigde Staten. Na de Eerste Wereldoorlog steeg het aantal staten met algemeen kiesrecht (voor mannen, of voor mannen en vrouwen) tot vijftien. Daar stonden toen 36 niet-democratische staten tegenover.

In 1990 lag de verhouding zo: 65 democratische versus 127 niet-democratische staten. Dat kan men nauwelijks vooruitgang noemen. Zeker niet als de meetlat voor democratie wat hoger wordt gelegd. Met als peiljaar 1950 zijn er in de hele wereld maar 22 staten die vanaf toen onafgebroken als politieke democratieen hebben gefunctioneerd. Uitgezonderd Costa Rica (dat in 1950 zijn krijgsmacht opdoekte) zijn dat allemaal staten in het meest welvarende deel van de wereldeconomie.

Een ogenschijnlijk optimistischer beeld geeft het jaaroverzicht van Freedom House, een instituut dat sinds 1972 optekent hoe het met de vrijheid in de wereld is gesteld. 'Vrijheid' wordt gemeten in de mate van politieke rechten en burgerlijke vrijheden per staat. Volgens Freedom House mochten in 1998-1999 86 staten worden gekwalificeerd als 'vrij'.

Daartoe behoren echter wel erg veel mini-staten, zoals Andorra, Belize, Benin, Kaap Verdie, Dominica, Grenada, Guyana, IJsland, Kiribati, Liechtenstein, Luxemburg, Malta, de Marshall Eilanden, Mauritius, Micronesia, Monaco, Nauru, Palau, St. Kitts & Nevis, St. Lucia, St. Vincent, San Marino, Sao Tome, de Solomon Eilanden, Trinidad, Tuvalu, Vanuatu en West Samoa. Hun inwonertal valt in het niet bij dat van een niet-vrije staat als Pakistan, om over Rusland en China maar te zwijgen.

Een opmars der democratie tekent zich zo gezien in de afgelopen anderhalve eeuw maar in heel bescheiden mate af, ook al zijn er nauwelijks nog staten die zich niet op het principe van de volkssoevereiniteit baseren. Saoedi-Arabie is de laatste absolute monarchie.

Maar is democratie gerealiseerd als er sprake is van algemeen kiesrecht? Niemand betwist dat dit een noodzakelijke voorwaarde is. Ook een voldoende? Een vraag die op scherp wordt gesteld voor wie informeert of het huidige Servie een democratie is.

Het antwoord hangt af van wat men onder 'democratie' verstaat. Twee opvattingen staan hierbij tegenover elkaar. De eerste luidt dat democratie inhoudt dat de burgers hun bestuur kunnen kiezen. De tweede dat zij ook kiezen voor een bepaald beleid.

Daarnaast gaat het bij democratie om nog een ander onderscheid. Kan bij meerderheid van stemmen alles besloten worden, of zijn er zaken - politieke en burgerrechten, bijvoorbeeld - die uiteindelijk niet door meerderheidsbeslissingen aangetast mogen worden?

Ik meen dat van 'democratie' alleen kan worden gesproken als sprake is van een rechtsstaat die niet door meerderheidsbeslissingen buitenspel kan worden gezet en van een politiek stelsel waarin de meningen van de burgers richtinggevend zijn voor het beleid van de gekozenen.

In de meeste nieuwe democratieen is daarvan geen sprake. Maar dat is geen kwestie van rijpheid: ook in de 22 stabiele democratieen staat de democratie onder druk. De dwaze verwerping door de Amerikaanse Senaat van het Verdrag op het verbod van kernproeven is daarvan in twee opzichten een demonstratie. De opzettelijk anti-democratische inrichting van het Amerikaanse staatsbestel maakt het in de eerste plaats mogelijk dat de senatoren beslissen over een onderwerp dat bij hun verkiezing geen enkele rol heeft gespeeld.

Vervolgens leiden de bizarre procedures van het Amerikaanse Congres ertoe dat het tot een stemming komt, terwijl 62 van de 100 senatoren zich daartegen hebben uitgesproken. Meer in het algemeen bespeur ik, ook in Nederland, de opkomst van de plebiscitaire democratie. In deze opvatting mogen de burgers wel kiezen, liefst, zie D66, voor 'personen', maar niet voor een program: de gekozenen kunnen doen wat ze willen en zijn niet gebonden aan partijen of programma's. De wijze waarop de voornaamste politieke partijen zich proberen te transformeren van program- in persoonspartijen is hiervan slechts een symptoom. Een ander zijn de huidige pogingen om de sinds 1948 ingevoerde vormen van rechtsbescherming en inspraak van burgers in Nederland terug te dringen ten gunste van de beschikkingsmacht van al dan niet gekozen bestuurders.

Ook in Nederland is eerder van een terugtocht dan van een opmars van democratie sprake.