Soorten democratie

Elsevier 16-08-2003 

Het aantal democratieën in de wereld is zeker sinds de desintegratie van de Sovjet-Unie toegenomen, een hele verbetering vergeleken met de toestand van de jaren zeventig, toen de overgrote meerderheid van staten uit halve of hele dictaturen bestond.

De verandering ten goede is echter voor een deel schijn. In de eerste plaats zijn veel van de nieuwe democratieën klein in inwonertal, terwijl de dictaturen in dit opzicht immens zijn. Voorop de Volksrepubliek China met 1,2 miljard inwoners, maar ook een land als Pakistan (130 miljoen inwoners). Daarnaast is het vaak de vraag hoe democratisch nieuwe democratieën feitelijk zijn. Denk aan de twee grootste in Afrika en in Azië (na India), Nigeria en Indonesië. Nigeria is sinds 1960 onafhankelijk, maar de toen ingevoerde democratie werd al spoedig door een militaire dictatuur ter zijde geschoven. Daarna hebben perioden van democratie en dictatuur elkaar afgewisseld. Sinds 1999 is het land weer een democratie, maar niemand weet voor hoelang. In Indonesië maakte de democratie al onder president Soekarno plaats voor wat ‘geleide democratie’ heette, tot een militaire coup in 1966 een eind aan zijn regime maakte. Indonesië werd een mlitaire dictatuur onder leiding van generaal Soeharto (en zijn familie). Daaraan kwam pas in 1999 een eind. Maar met de tweede president sindsdien, Soekarno’s dochter Megawati Soekarnopoetri, is van een stabiele democratie nog altijd geen sprake.

Is het toeval dat het in beide gevallen gaat om presidentiële democratieën, politieke stelsels waarbij de voornaamste regeermacht bij één persoon ligt? Volgens Arend Lijphart niet. Een paar jaar geleden publiceerde de Amerikaanse politicoloog van Nederlandse afkomst Patterns of Democracy, een vergelijkende studie van het functioneren van 36 democratieën die dat tenminste vanaf 1977 onafgebroken zijn geweest. Democratie bestaat in soorten; uit zijn onderzoek maakte Lijphart op dat het uiteindelijk gaat om twee mogelijke staatsvormen: meerderheidsstelsels en consensus-democratieën. Het meerderheidsstelsel staat ook wel bekend als het Westminster-model, want het Britse politieke systeem is het oudste en bekendste voorbeeld van een meerderheidsstelsel.

Zo’n meerderheidsstelsel wordt allereerst gekenmerkt door het feit dat de politieke macht geconcentreerd in een regering die gevormd wordt door één partij, welke over een meerderheid in de volksvertegenwoordiging beschikt. Niet over een meerderheid onder de kiezers: zo’n stelsel kent een kiessysteem, waarin degene die in een kiesdistrict een (relatieve) meerderheid verwerft, gekozen wordt. Zo’n systeem beloont de grootste partij onevenredig. Geen enkele Britse regering na 1945 heeft ooit een meerderheid van de kiezers achter zich gehad.

Daartegenover staat de consensus-democratie. Daar is sprake van het delen van de macht in coalitieregeringen waaraan verschillende partijen deelnemen. Het kiesstelsel werkt dat in de hand, want het is gebaseerd op evenredige vertegenwoordiging. Dat maakt het enerzijds gemakkelijk om als politieke partij zetels in het parlement te vergaren, anderzijds onwaarschijnlijk dat één partij meer dan de helft van de stemmers achter zich vindt.

Het beste model van zo’n consensus-democratie biedt Zwitserland. De Federale Raad, zoals de regering in dit land heet, telt zeven leden en sinds 1959 hebben de Christen-Democraten, Sociaal-Democraten en Radicaal Democraten, drie grote partijen, die ieder ongeveer een kwart van de kiezers weten te mobiliseren, ieder twee leden in deze raad, en de kleinere Zwitserse Volkspartij één. Deze informele verdelingsregel wordt gecombineerd met een andere, evenzeer informeel: dat de leden van de Federale Raad ook naar evenredigheid uit de taalgemeenschappen in Zwitserland voortkomen.

Nederland is vanzelfsprekend eveneens een goed voorbeeld van een consensus-democratie. Als zodanig beschreef Lijphart ons land al in zijn beroemde boek Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, waarvan de eerste druk in 1967 verscheen en dat decennia lang zeker voor buitenlanders de sleutel tot de Nederlandse politiek vormde.

Meestal is aangenomen dat beide stelsels voor- en nadelen hebben. Meerderheidsstelsels zouden tot snellere regeringsvorming en effectievere besluitvorming leiden, consensus-democratieën daarentegen zouden in democratisch opzicht representatiever zijn. In zijn vroegere werk was Lijphart deze mening ook toegedaan. Maar zijn vergelijkende onderzoek leerde iets anders: als het gaat om besluitkracht en de beheersing van geweld scoren meerderheidsstelsel helemaal niet beter dan consensus-democratieën, maar slechter. En zij presteren inderdaad ook slechter als het gaat om de kwaliteit van de democratie.

Dit leidt tot de conclusie dat invoering of herstel van democratie gebaat is bij het introduceren van de instituties van consensus-democratie (zoals evenredige vertegenwoordiging). Omgekeerd: dat zoveel Britse koloniën na hun onafhankelijkheid tot dictaturen vervielen, staat zeker niet los van het gekozen Westminster-model, dat een ‘winner takes all’-opvatting van democratie aanmoedigt.

Helaas overheerst nog algemeen de misvatting dat meerderheidsstelsels, zoals presidentiële stelsels, een effectievere vorm van democratie vormen. In werkelijkheid zijn zij in belangrijke mate verantwoordelijk voor de instabiliteit van veel van de (nieuwe) democratieën in de wereld. 

Bart Tromp