Staatkundig bric a brac

Als staatscommissie is de 'Staatscommissie dualisme en lokale democratie' op hoofdpunten mislukt. Zo'n commissie heeft alleen gewicht als zij eenstemmig is. Dat over de onderwerpen waarover zij nu advies uitbrengt verschillende meningen bestaan, was voor haar instelling al bekend; de functie van de commissie was nu juist deze te overbruggen.

Maar ook waar de commissie wel eensgezind is, ben ik niet onder de indruk van haar bevindingen. Mijn beoordeling stoelt op drie criteria: dragen de voorstellen van de staatscommissie bij tot oplossing van de gesignaleerde problemen, versterken zij de lokale democratie en zitten zij staatkundig goed in elkaar?

Het rapport geeft een somber beeld van de gemeentelijke democratie. Dit beeld is even herkenbaar als juist. Op deze diagnose volgen allerlei voorstellen tot verandering van de politieke en bestuurlijke inrichting van de gemeente. Het verband tussen diagnose en remedie is verre van overtuigend. De voornaamste problemen liggen immers op het niveau van politieke partijen, die er niet in slagen herkenbare strijdpunten voor de gemeentelijke politiek te formuleren en capabele gemeenteraadsleden te werven. Het is een illusie dat deze problemen door juridische veranderingen in het gemeentelijk stelsel worden opgelost.

Eén van die veranderingen, waar de commissie unaniem veel van verwacht, is de invoering van bestuurlijk dualisme. Nu is het nog zo dat formeel de gemeenteraad als geheel de gemeente bestuurt. In plaats daarvan wil de commissie een duidelijke scheiding tussen het bestuur (burgemeester en wethouders) en de raad. De eerste bestuurt, de tweede controleert, vanzelfsprekend op hoofdlijnen. Op die manier houden raadsleden op zich met allerlei bijzaken van de gemeentelijke bureaucratie te bemoeien.

De verhouding tussen raad en B&W moet net zo worden als die tussen Tweede Kamer en regering. Daar immers bemoeien de Kamerleden zich alleen maar met de hoofdlijnen van het beleid. Sinds jaar en dag, zeker onder Paars, is het dualisme tussen Kamer en regering een vertrouwd verschijnsel. Of niet soms? (Als het kamerlid Dijksma, PvdA-onderwijsspecialist omdat ze haar studie niet afmaakte, het over 'wij' heeft, bedoelt ze 'ik en Karin'.) Prijzen waarnemers en bewindslieden niet tot vervelens toe de weigering van Kamerleden om zich te vergeten in de meest futiele onderdelen van het beleid?

Feitelijk functioneert het gemeentebestuur al heel lang dualistisch, daar zorgt de informatievoorsprong van wethouders en hun ambtelijke ondersteuning wel voor. Dit reëel bestaande dualisme zou bij juridische bekrachtiging de toch al zwakke positie van gemeenteraadsleden nog verder uithollen. Geen wonder dat beroepsbestuurders zich enthousiast tonen over dit deel van het rapport. Handenwrijvend incasseren zij op voorhand nog meer 'bestuurlijke slagkracht'.

Onderdeel van de invoering van een dualistisch gemeentebestuur is dat de wethouders geen lid meer zijn van de raad en daar ook niet meer uit gekozen hoeven te worden. Dit is een kras voorbeeld van vermindering van de gemeentelijke democratie. Als de gemeenteraad wethouders van buiten de raad kan benoemen, worden de kiezers namelijk buiten spel gezet bij de samenstelling van het gemeentebestuur. Zo'n van buiten de raad benoemde wethouder is immers iemand die niet kandidaat heeft gestaan voor de gemeenteraad.

Dan is het wel heel tegenstrijdig om vervolgens de burgemeester, als een met bijzondere bevoegdheden toegeruste voorzitter van het college van burgemeester en wethouders, wél rechtstreeks te laten kiezen. Althans in de vier grootste steden. Hier is de commissie niet alleen verdeeld, maar ook onsamenhangend.

In de eerste plaats is ze geweken voor D66-achtige demagogie, van het kaliber dat Nederland het enige land in Europa of de wereld is met een benoemde burgemeester. Die demagogie is gebaseerd op de vergissing dat 'burgemeester' overal hetzelfde ambt is. In Frankrijk worden burgemeesters gekozen, maar op het gebied van openbare orde en andere zaken die hier tot de bevoegdheid van de burgemeester behoren, maakt de door Parijs benoemde prefect de dienst uit.

Wanneer de burgemeester niets anders zou zijn dan voorzitter van het college van B&W zou hij op dezelfde manier als de andere bestuurders gekozen moeten worden, uit een oogpunt van staatkundige logica. Er zou veel voor te zeggen zijn om terug te keren naar de belangrijkste bijdragen van de Nederlandse traditie aan het arsenaal aan bestuursregimes: het collegiaal bestuur. Waarom spiegelde de commissie zich niet aan de Gouden Eeuw, toen de grote steden niet één, maar vier burgemeesters hadden?

De staatscommissie kiest echter in meerderheid voor een - soms - rechtstreeks gekozen burgemeester. Dat is een volledige breuk met het Nederlandse bestuursstelsel, die echter tot een raar Fremdkörper leidt, nu de commissie de rest van het stelsel bij het oude laat.

Wat ik tot nu toe van het 900 pagina's tellende rapport heb gelezen, leidt tot de slotsom dat de diagnose weliswaar scherp is, maar dat de voorgedragen remedies weinig met de werkelijke problemen van doen hebben, de lokale democratie eerder verzwakken dan versterken en bij elkaar opgeteld een staatkundig bric à brac opleveren.