Stadsprovincie

DE UITSLAG van het Amsterdamse referendum is minder verrassend dan de radeloosheid van de bestuurders daarna. De ferme taal, dat over dit soort zaken niet de Amsterdammer, maar het parlement beslist, verstomde onmiddellijk.

Alleen verantwoordelijk staatssecretaris Van der Vondervoort bleef op de avond van de uitslag dit refrein nog even op hoge toon doorzingen in het radioprogramma Met het oog op morgen. Iets of iemand moet haar tot de orde hebben geroepen: in het televisieprogramma Nova zong zij een dag later keurig mee in het bestuurderskoor.

Na het referendum zijn de oorspronkelijke plannen van de baan. Geen stadsprovincie meer, gepaard gaande aan een opdeling van Amsterdam in dertien gemeenten. Wat dan wel? Daarover heerst een oorverdovende stilte, behalve dan dat 'Den Haag' vindt dat nu Amsterdam 'aan zet' is.

Hiermee is het zoveelste bedrijf afgesloten van een soap-opera die al meer dan een kwart eeuw loopt, zij het met uiterst lage kijk- en luistercijfers. Het gaat dan ook om een opwindende zaak: de reorganisatie van het lokaal bestuur. De inrichting daarvan in provincies en gemeenten stamt uit de tijd van Thorbecke en sindsdien is er in Nederland het een en ander veranderd.

De korte inhoud van het voorafgaande zou ik niet uit mijn hoofd kunnen navertellen. Het staat mij bij dat in de jaren zeventig plannen werden gesmeed om de plaatselijke bestuurskracht te vergroten door het aantal provincies uit te breiden, maar dat daar niets van terecht kwam, evenmin als van andere schema's, die in gewestvorming en nog zo wat voorzagen. Het enige wat concreet gebeurde, was de vorming van twee nieuwe bestuursvormen: het openbaar lichaam Rijnmond en de agglomeratie Eindhoven.

In beide gevallen ging het om een beoogde oplossing voor hetzelfde probleem waarvoor nu twintig jaar later de stadsprovincie Amsterdam soelaas moest bieden. Zowel Rijnmond als de agglomeratie Eindhoven zijn echter al snel, in de jaren tachtig, weer afgeschaft. De les luidde dat een vierde bestuurslaag, tussen gemeente en provincie, in de Nederlandse verhoudingen niet werkt.

Dat is echter maar een deel van het verhaal. Eerst de kern van de zaak. Voor een aantal stedelijke agglomeraties in Nederland geldt dat ze weliswaar een sociaal, cultureel en economisch verzorgingsgebied vormen, maar dat ze politiek-bestuurlijk verdeeld zijn in een grote en een aantal kleine gemeenten. Terwijl de grote stad de voorzieningen voor het hele gebied in stand houdt en betaalt, profiteren de randgemeenten mee en bieden die hun bewoners meer voor minder geld.

Uit Amerika kent men de uitslag als men deze situatie op zijn beloop laat. Rond het dynamische centrum van de grote stad ontstaat een zone van steeds verder verloederende wijken. Deze blight-zone schuift steeds verder op, en stimuleert zo voortgaande suburbanisatie. De rijken trekken naar de voorsteden, de stad verdort. Zulke processen zijn ook in Nederland aanwijsbaar, maar gelukkig niet zo spectaculair als in bij voorbeeld New York.

De bestuurlijke oplossing moet er logisch gezien uit bestaan dat de bestuursvorm van de grote stad dezelfde schaal krijgt als de economische en culturele eenheid die deze vormt. In beginsel zou dat kunnen door nauwe samenwerking tussen de betrokken gemeenten, waarvoor in Nederland het instrument van de gemeenschappelijke regeling bestaat.

De ervaring daarmee heeft echter geleerd dat dit instrument te licht is, omdat het vrijwillige karakter ervan ertoe leidt dat de randgemeenten al snel de hakken in het zand zetten, uit angst door de centrumgemeente overdonderd te worden. Dat was de voornaamste reden waarom indertijd Rijnmond en de agglomeratie Eindhoven in het leven werden geroepen. Maar een wettelijk en dwingend bovengemeentelijk samenwerkingsverband bleek ook niet goed te werken. Nu ontstond permanente wrijving tussen het nieuwe bestuurslichaam en de centrale gemeente.

De les die daaruit voor de stadsprovincie Amsterdam werd getrokken, is dat de centrale gemeente daarom maar in stukjes gemeente moet worden opgesplitst en dat de stadsprovincie 'van onderop' tot stand moet komen. Ook zonder de uitslag van het referendum zou ik dit een onnozele en onwerkbare oplossing hebben gevonden, want zo'n 'stadsprovincie' lost niets op. Die is niets beter dan een stelsel van gemeenschappelijke regelingen, en daarom eigenlijk overbodig. Een 'stadsprovincie' is een veel te licht instrument als daaronder volwaardige gemeenten blijven bestaan.

Het probleem waar het om gaat, kan alleen bevredigend worden aangepakt als het nieuwe bestuurslichaam niet een stadsprovincie wordt, maar een maxi-gemeente (waarbinnen ruime vormen van decentralisatie bestaan), waarvan de grenzen bepaald worden door de centrale overheid. Anders ontstaan dwaasheden, waardoor de voorgenomen stadsprovincie haar haven en haar voornaamste overloopgemeente zou hebben ontbeerd. 'Van onderop', dat is immers niets anders dan gekonkelefoes tussen een handvol even ambitieuze als parochiale ambtenaren, burgemeesters en andere kleine bestuurders.