Strategisch Concept

DE NOORD-Atlantische Verdragsorganisatie wordt op 4 april vijftig jaar oud, een ongehoorde leeftijd voor een vrijwillig militair bondgenootschap. De feestelijkheden zullen gepaard gaan met het proclameren van een Strategisch Concept, het programma voor toekomstige activiteiten van het bondgenootschap.

Tien jaar geleden werd het veertigjarige bestaan ook al uitbundig gevierd, maar tegelijkertijd voorspelden zwartkijkers toen dat de Navo niet veel ouder zou worden. Met het einde van de Koude Oorlog verdween immers de bestaansreden van de jubilaris: het voorkomen en desnoods afslaan van een grootscheepse aanval van de Sovjet-Unie en haar satellieten op West-Europa.

Toen twee jaar later de Sovjet-Unie werd ontbonden in een half dozijn grote en wat kleinere staten, kwam er een definitief einde aan het scenario van een massale verrassingsaanval op het Westen. (Het huidige Rusland zou zich tien tot vijftien jaar onafgebroken moeten inspannen om een geloofwaardige militaire dreiging op te bouwen.)

De kern van het Navo-verdrag is artikel 5. Daarin staat dat de lidstaten een aanval op een van hen zullen beschouwen als een aanval op allemaal. De politieke besluitvorming zou in zo'n geval simpel zijn: het gaat er dan alleen maar om vast te stellen dat inderdaad van zo'n aanval sprake is.

Toch hielden de Sovjet-Russische aanvalsplannen er tijdens de Koude Oorlog rekening mee dat 'een grijze zone' van enkele uren tot misschien wel meer dan een etmaal zou ontstaan tussen het begin van de gevechtshandelingen en de conclusie van de lidstaten - die in elke afzonderlijke staat moest worden getrokken - dat sprake was van een algemeen offensief. De Sovjet-Russische plannen voorzagen juist voor die periode in een strategisch luchtoffensief tegen West-Europa, met onder meer de kazerne schuin achter mijn huis als doelwit. Maar dit terzijde.

Dit artikel 5-scenario is inmiddels van de baan, al bijna tien jaar lang. Maar de zwartkijkers van toen hebben geen gelijk gekregen. De Navo is nog springlevend. In april zullen zelfs drie voormalige communistische staten tot de verdragsorganisatie toetreden.

In 1995 kwam de Navo voor het eerst militair in actie, niet op basis van artikel 5, maar door de VN-Veiligheidsraad gemachtigd om op te treden in Bosnie-Hercegovina, waar sindsdien een door de Navo geleid garnizoen de vrede handhaaft.

De bestaansgrond is weggevallen, maar de organisatie leeft voort. Dat is voor een socioloog geen verrassende ontdekking, want het kernprogramma van elke organisatie is zichzelf in stand te houden.

In het geval van de Navo zijn er twee factoren die verklaren waarom dit na het einde van de Koude Oorlog goed is gelukt. De eerste is dat de Navo de enige institutie is die de Verenigde Staten werkelijk aan Europa bindt. Dat is in beider belang en zo wordt het aan beide zijden van de Atlantische Oceaan ook gezien. De tweede factor is dat de Navo veel meer is dan een bondgenootschap van wederzijdse militaire bijstand. De geintegreerde militaire structuur maakt dat de Navo als enige een werkelijk effectieve internationale krijgsmacht op de been kan brengen.

In het Strategisch Concept zal op basis van deze twee factoren van de nood een deugd worden gemaakt. Nu het artikel 5-scenario achter de horizon is verdwenen, zal de voornaamste bestaansgrond van het bondgenootschap worden gezocht in het optreden tegen bedreigingen van de lidstaten van buiten het verdragsgebied.

De favoriete scenario's hier zijn Bosnie II en het bestaan van een schurkenstaat die het territorium van de Navo onder schot houdt met lange-afstandsprojectielen, geladen met chemische, biologische of zelfs nucleaire wapens.

Over de geloofwaardigheid van zulke scenario's gaat het mij hier niet, wel over een belangrijke implicatie van deze nieuwe strategie. In een artikel 5-situatie is de besluitvorming van de Navo eenvoudig, ondanks de bovenvermelde complicaties. Men moet gezamenlijk constateren dat sprake is van een aanval op het verdragsgebied. Als dat inderdaad het geval is, laat dat geen ruimte voor verschil van mening.

In de nieuwe scenario's is daar echter alle ruimte voor. Wat de ene lidstaat een ontoelaatbare slachting van bewoners van de Balkan vindt, kan een andere beschouwen als een betreurenswaardig gegeven, waartegen de Navo echter niet hoeft op te treden.

De waarschijnlijkheid dat alle lidstaten tot eenzelfde definitie van de situatie komen, zal meestal gering zijn, om nog maar te zwijgen van de bereidheid aan militair optreden tegen zo'n nieuw type dreiging mee te doen. Te verwachten valt dat zich dan uit de lidstaten combinaties zullen vormen van the able and the willing.

Daarmee wordt het bondgenootschap als zodanig echter uitgehold en minder geloofwaardig, ook voor de verwijderde, maar altijd nog mogelijke artikel 5-situatie. Tenslotte bevat dat artikel geen onvoorwaardelijke bijstandsverplichting en laat het aan de afzonderlijke lidstaten zelf over uit te maken of zij gewapenderhand een aanval op een andere lidstaat zullen afstraffen.

De Navo overleeft wel. Maar het zal een Navo zijn die grotendeels dezelfde buitenlands-politieke onmacht en besluiteloosheid zal vertonen als de Europese Unie.