Tempo van vernieuwing onderwijs haast niet te volgen

VIJFENTWINTIG JAAR geleden onderging het middelbaar onderwijs een grootscheepse verandering toen de mammoetwet werd ingevoerd. Dit was de grote stap die de overgang van 'distributief' naar 'constructief' onderwijsbeleid markeerde. Het distributieve onderwijsbeleid kwam neer op het administratief en financieel uitvoeren van de bestaande onderwijswetgeving. Het constructieve onderwijsbeleid gaat veel verder. Hierin streeft de overheid ernaar de structuur en inhoud van het onderwijs te veranderen om daarmee bepaalde politieke doelstellingen te realiseren, en zij doet dit met een veelheid aan middelen die daarvoor zijn uitgevonden, zoals leerplannen, centrale toetsen, schoolorganisatiemodellen, schooladviesdiensten en wat al niet.

Inmiddels is de mammoetwet alweer geschiedenis, zonder dat deze aanwijsbaar heeft bijgedragen aan de doelstellingen waarvoor de wet werd bedacht. Maar dat lijkt niets bijzonders voor vrijwel alle vernieuwingen die het 'constructief onderwijsbeleid' met zich meebracht. Dit jaar wordt een begin gemaakt met misschien wel de meest ingrijpende verandering van het (middelbaar) onderwijs, de wet op de basisvorming.

De introductie van de mammoetwet betekende het begin van een welhaast permanente onderwijsrevolutie; de wet op de basisvorming moet daarvan de afsluiting worden. De Culturele Revolutie in China duurde officieel drie jaar (1966-1969) en feitelijk meer dan tien (19661978), maar de culturele revolutie in het Nederlandse onderwijs, hoog, laag en middelbaar, duurt al bijna dertig jaar, en er is geen zicht op dat er een eind aan al deze veranderingen komt.

Het ingrijpende van deze veranderingen kan goed worden geillustreerd aan de hand van literatuur. De hbs in Harlingen waar Simon Vestdijk zijn Anton Wachter laat opgroeien is, evenals de scholen waar J. B. Schuil Jan van Beek en de Artapappa's hun avonturen laat beleven, nog volstrekt herkenbaar voor wie tot 1968 eindexamen hbs of gymnasium deed. Toch speelden die boeken zich af aan het begin van deze eeuw. Blijkbaar is er in het onderwijs tussen 1900 en 1960 niet veel veranderd. Des te meer echter daarna, en ik geloof niet dat daar op korte termijn een eind aan komt.

De invoering van de basisvorming roept nu al vragen op over wat te doen als binnen enkele jaren zal blijken dat de doelstellingen ervan maar gedeeltelijk worden gerealiseerd en dat zich grote problemen voordoen waarmee de wetgever geen rekening heeft gehouden. Ik zwijg dan maar over bezuinigingsdrift, de werkelijke motor achter veel onderwijsvernieuwing.

Dit is in ieder geval een opvallend aspect van de veranderingen van de laatste dertig jaar: dat zij een zelf genererend mechanisme kennen. Elke onderwijshervorming roept binnen enkele jaren de noodzaak van een nieuwe hervorming op. Zo is het gegaan vanaf het moment dat de mammoetwet niet werkte als verwacht. Elke verandering riep de volgende op.

Als het om onderwijs gaat, zijn er eigenlijk geen buitenstaanders. Iedereen heeft immers met onderwijs te maken, eerst als kind; velen vervolgens ook als ouder, en ten slotte eindigt een deel der mensheid als docent, al dan niet in de context van een schoolsysteem.

Ten aanzien van het 'constructief onderwijsbeleid' is echter vrijwel iedereen, of hij nu onderwijs geeft of onderwijs ontvangt, een vreemde. De onderwijsvernieuwingen dragen een ondoorzichtig karakter, zijn ingewikkeld en onoverzichtelijk en zijn door hun gedetailleerde vormgeving nauwelijks bij te houden door degenen die ze moeten in- en uitvoeren.

Wat van die vernieuwingen in het kader van het 'constructief onderwijsbeleid' allereerst opvalt is hun 'stop-go'-karakter: de snelheid en het gemak waarmee de ene hervorming plotseling wordt afgelost door de andere vernieuwing. Nu eens moeten kinderen uit andere landen tweetalig worden opgevoed, dan weer moeten ze allereerst Nederlands leren. Perioden waarin het algemeen onderwijs wordt benadrukt worden gevolgd door die waarin juist het speciale onderwijs aandacht krijgt.

Mode

Als het onderwijs er eerst van beschuldigd wordt te zeer expressie te verwaarlozen ten gunste van de cognitieve elementen in het leerproces, dan volgt niet lang daarna onherroepelijk een 'back tot basics'-beweging, waarin rekenen, schrijven en lezen tot de enige legitieme en realiseerbare doelstellingen van het primaire onderwijs worden geproclameerd. Op dezelfde wijze wordt om en om klassikaal en projectonderwijs aangeprezen als de beste manier om kennis over te dragen en vaardigheden bij te brengen.

In dit alles valt geen duidelijk patroon te herkennen. Het doet nog het meest denken aan de leer van de babyverzorging: soms is het de hoogste wijsheid gedisciplineerd, volgens vaste roosters, de borst te geven, dan weer heet het dat de zuigeling gevoed moet worden op elk moment hij of zij de behoefte daaraan uit. Soms moet je Dr Spock lezen, en in andere jaren is dat helemaal verkeerd. Enzovoorts. Ook daar is eigenlijk alleen sprake van 'mode', niet van inhoudelijke argumenten waarom het ene patroon moet worden vervangen door het andere. Het enige wat van mode vaststaat is dat de ene onherroepelijk wordt opgevolgd door de andere.

De keerzijde daarvan is dat de vernieuwingen in het algemeen niet zijn gefundeerd in onomstreden resultaten van wetenschappelijk onderzoek, maar dat hun doelstellingen met de laatste veelal op gespannen voet staan. Zo is het onderzoeksbeleid dat de universiteiten onder de noemer 'voorwaardelijke financiering' is opgelegd, grotendeels in strijd met wat men op grond van wetenschapssociologisch onderzoek kan weten. Maar even onverwacht als dit systeem werd ingevoerd, wordt het nu weer afgeschaft en door een even onberaden alternatief vervangen. Achterstandsonderwijs en andere vormen van compensatieprogramma's, evenals de plannen voor de middenschool, hadden een basis in wetenschappelijk onderzoek waarvan de sterkte omgekeerd evenredig was met de pretenties van deze (voorgenomen) hervormingen.

In samenhang daarmee valt op dat de evaluatie van onderwijshervormingen in het algemeen zwak ontwikkeld is, ook al omdat zij vaak wordt uitgevoerd in dienst van degenen die de hervormingen hebben ingevoerd of afgedwongen. De zwakke of ontbrekende onderbouwing van de meeste onderwijsvernieuwingen staat in schril contrast tot de pretenties van de vernieuwers en de meedogenloosheid waarmee de vernieuwingen, vaak tegen overtuigende bezwaren in, worden doorgezet.

Hoe hebben al die veranderingen plaats kunnen vinden, terwijl daar noch door de onderwijsconsumenten (ouders en leerlingen) noch door onderwijsproducenten (leerkrachten) om is gevraagd? Dat is alleen maar te begrijpen vanuit het ontstaan van wat ik zou willen noemen: 'het educatief-politieke complex'.

Rond het onderwijs heeft zich in de afgelopen decennia een samenklontering voorgedaan van een aantal verschillende groepen bureaucraten en technocraten; honderden op het ministerie van onderwijs, maar ook bij de ambtelijke apparaten van (grote) gemeenten; 'deskundigen' in allerlei bureaus, adviesdiensten en instellingen ten behoeve van het onderwijs; onderzoekers die voor een deel door derde geldstroomonderzoek niet als werkelijk onafhankelijke beoordelaars van het beleid kunnen gelden; en niet te vergeten de zogenaamde 'onderwijsspecialisten' van politieke partijen in de volksvertegenwoordiging.

De term 'educatief-politiek-complex' wordt hier gebruikt in analogie met het fameuze 'militair-industriele complex' waarvoor president Eisenhower in zijn 'farewell address' waarschuwde. Hij doelde daarmee op de innige verstrengeling tussen het militaire apparaat, de politieke zaakwaarnemers daarvan en industriele belangen.

Waar het hier om gaat is dat de participanten aan dit 'educatief-politieke complex' niet elkaars critici en controleurs zijn, maar dat zij dezelfde taal bezigen, van dezelfde vooronderstellingen uitgaan en het debat over onderwijspolitiek monopoliseren.

Want opvallend is, is dat degenen die feitelijk onderwijs geven geen deel uitmaken van dit complex. En het benauwende van dit complex is dat het bestaan ervan gebaseerd is op de gedachte dat degenen die onderwezen worden en onderwijzen, niet kunnen weten wat goed is voor het onderwijs.

Tot in de jaren tachtig lag de nadruk van het 'constructief onderwijsbeleid' op onderwijs als maatschappij-kritische, en zelfs maatschappij veranderende kracht. Het doel ervan was meer sociale gelijkheid en op individueel niveau: zelfontplooiing, zelfredzaamheid; een kritische houding ten opzichte van 'autoriteiten'. Dat ging gepaard met een argwanende houding ten opzichte van de arbeidsmarkt en de voorbereiding daarop door het onderwijs, en tegelijkertijd ook ten opzichte van de cognitieve aspecten van leren. Karakteristiek is dit

'Onderwijs is primair een welzijnsvoorziening, gericht op persoonlijke ontplooiing van mensen en op maatschappelijke voorbereiding van zijn leerlingen in veel ruimere zin dan de beroepsuitoefening alleen.' Het is een passage uit de 'Contourennota' uit 1976. Toen was de centrale doelstelling van het reguliere onderwijs de verkleining van sociale ongelijkheid, het bevorderen van 'gelijke kansen' en het exploiteren van 'verborgen talent'. Maar die mooie doelstellingen vertaalden zich vooral in projecten om de organisatie en structuur van het onderwijs te veranderen, zonder dat ooit overtuigend werd aangetoond dat juist hier de factor lag waardoor talentvolle kinderen uit sociaal-economisch lagere milieus systematisch 'de boot misten'.

Na 1982 begon een volstrekt andere wind te waaien. Voortaan werd het onderwijs vooral gezien in economische termen. Men moest erdoor worden voorbereid op de arbeidsmarkt; er het perspectief op een loopbaan aan ontlenen. Op de achtergrond speelde de economische crisis mee en vooral de kwetsbare positie van Nederland in de wereldeconomie. Wat bleef was dat deze nieuwe doelstelling vooral werd gezien als een organisatorisch probleem.

Vanaf 1982 was daarnaast vooral bezuiniging motor van onderwijsvernieuwing, wat voor fraai klinkende andere verhalen daarvoor ook werden aangevoerd. Maar toch moeten de onderwijshervormingen van de laatste dertig jaar tientallen miljarden hebben gekost, zonder dat ooit is aangetoond dat ze iets hebben opgeleverd. Stel je voor dat dat was gebruikt voor onze sterk verwaarloosde publieke infrastructuur - bij voorbeeld het openbaar vervoer in de Randstad!

In perspectief is het 'constructief onderwijsbeleid' helaas maar al te gemakkelijk te plaatsen. Er is sprake van een algemene ontwikkeling van (vermeende) rationalisering en toenemende efficientie. Steeds meer domeinen van het menselijk leven worden gedefinieerd in termen van 'nut', 'prijs' en economische waarde; en daarnaar wordt wat daar gebeurt vervolgens ook geoordeeld en afgerekend. Vinden wij deze tendens niet helder terug in de nieuwe 'basisvorming', met haar nadruk op 'nut' en 'vaardigheden' in de 'kerndoelen' van het onderwijs (die zoals ik met moeite heb begrepen geen 'eindtermen' kunnen zijn)? Bij lichamelijke opvoeding is het aanleren van vaardigheden een vanzelfsprekendheid, maar bij historici heerst een wrange vrolijkheid over de gekunstelde manier waarop 'nut' en 'vaardigheden' als 'kerndoelen' zijn vastgelegd voor het vak geschiedenis en staatsinrichting.

Volgens niet de minste filosofen is dit proces van rationalisering even onherroepelijk als onontkoombaar. Opmerkelijk is dan toch de ijver waarmee 'de politiek' eraan meedoet, en het liefst tracht te intensiveren, in plaats van er een zeker tegenwicht tegen te bieden. De Duitse filosoof Jurgen Habermas heeft dit proces van voortgaande rationalisering een naam gegeven. Hij spreekt van de 'kolonisering van de leefwereld' - dat domein van de maatschappij dat (nog) niet aan de wetten van politiek (macht) en economie (nut) is onderworpen. Van deze 'leefwereld' maken nu juist onderwijs, cultuur, kunst en sport en spel deel uit. Hun belang bestaat er onder meer uit dat dit niet onmiddellijk in meetbare termen van geld en nut kan worden vertaald. Dat is er om zo te zeggen het 'Nut' van.

Dit grote historische proces, waarvan de veranderingen in het onderwijs deel uitmaken, brengt niet te ontkennen kosten met zich mee. De socioloog Max Weber maakte aan het begin van deze eeuw wat dit aangaat onderscheid tussen Zweckrationalitat - zeg maar efficiency - en substantielle Rationalitat - datgene waar het werkelijk om gaat.

Schaalvergroting in het onderwijs levert van dat onderscheid aanschouwelijke voorbeelden op. De economische besparingen ervan zijn vaak gebaseerd op niets anders dan de gehanteerde rekenmodellen, en wie herinnert zich niet het argument dat het voordeel van een basisschool met meer dan 250 leerlingen eruit bestond dat men dan een speciale kracht voor het 'management' aan kon trekken. Vanuit het perspectief van de 'substantiele rationaliteit' vallen eerder nadelen op: de toegenomen reistijd van leerlingen en leraren; de daarmee verband houdende oppaskosten, maar ook de toegenomen complexiteit van de organisatie; onhergbergzaamheid en onoverzichtelijkheid.

Een monument van substantiele irrationaliteit in Nederland is wel het Utrechtse universiteitscomplex de Uithof, op een onmogelijke plek buiten de stad gesitueerd. De bouwgrond is wellicht goedkoop geweest, maar duizenden studenten en docenten zijn gemiddeld een uur extra reistijd per dag kwijt, om maar te zwijgen over de congestie-problemen die deze locatie veroorzaakt.

Niet alleen in dit opzicht heb ik elders wel gesproken van het onderwijs als 'de Sovjetzone van de Nederlandse samenleving'. Nergens anders vindt men in ons land immers zo'n wanverhouding tussen degenen die het feitelijke werk verrichten en degenen die daarop 'toezien' en het 'begeleiden'. Volgens mijn ruwe schatting ligt die verhouding ongeveer op vijftig procent versus vijftig procent - precies zoals bij de landbouw in de Sovjetunie. Nergens anders vindt men in ons land ook zo'n mate aan gedetailleerde regelgeving van bovenaf, en nergens anders zo'n dichtheid aan verordeningen, plannen, en wat dies meer zij.

In dit (voor)oordeel ben ik vorig jaar krachtig gesterkt door een delegatie van Russische onderwijsdeskundigen, die op uitnodiging van minister Ritzen het Nederlandse onderwijsstelsel mochten bestuderen. Bleek van schrik gaven zij na afloop van hun bezoek een persconferentie, waarin zij stelden dat in Nederland nu precies die dingen werden ingevoerd waar zij in het nieuwe Rusland vanaf wilden, zoals funeste schaalvergroting (want grote scholen waren in hun ervaring slechter en organisatorisch zwakker dan kleine) en in hun ogen ongehoorde bemoeizucht van de politiek en het ministerie met het onderwijs. Er zijn, mij dunkt, minder gekwalificeerde waarnemers van ons onderwijs denkbaar.

Nadat scholen eerst per krijtje zijn afgerekend, is nu ogenschijnlijk de richting ingeslagen naar eigen beleidsvrijheid op basis van budgetfinanciering. Dat zou een hoognodige vorm van deregulering kunnen opleveren, vooropgesteld dat de centrale overheid eindelijk doet wat ze zou moeten doen, en ook niet veel meer: toezien en controleren of de basisdoelstellingen van het onderwijs per school op aanvaardbare wijze worden gerealiseerd. Dat zou een revolutie in het 'constructief onderwijsbeleid' betekenen: van sturing vooraf - of althans pogingen daartoe - naar controle achteraf.

Docent

In de onderwijsvernieuwingen van de laatste kwart eeuw is de onderwijsgevende steeds lijdend voorwerp geweest. Voorop stond altijd de verandering van de schoolorganisatie, waarnaar degenen die onderwijs geven zich hadden te voegen. In dit proces is de traditionele professionele autonomie van de onderwijsgevende goeddeels verloren gegaan.

Met 'professionaliteit' bedoel ik de situatie waarin een beroepsgroep op basis van inhoudelijke kwaliteiten vaststelt hoe het beroep moet worden uitgeoefend, en op grond van welke maatstaven men ertoe kan worden toegelaten. Hier ligt een duidelijk verschil met functies waarvan inhoud en uitoefening worden bepaald door een algemeen ambtelijk en hierarchisch apparaat. De kwaliteit van het onderwijs berust echter in de eerste plaats op docenten die in dit opzicht 'professioneel' zijn. De belangrijkste hervorming van het onderwijs zou zich daarom moeten richten op reprofessionalisering van het beroep van onderwijsgevende; een situatie waarin de onderwijsgevende beschikt over specifieke kundigheden, en waarin de professie (en niet het educatiefpolitieke complex) de collectieve verantwoordelijkheid neemt voor de kwaliteit van het onderwijs en het toezicht daarop.

Alleen als aan deze voorwaarde is voldaan, wordt het beroep van docent meer aantrekkelijk en wint het weer aan publiek respect. Maar pas dan ook maakt een ontwikkeling in de richting van een meer zelfstandige school een reele kans.

Zolang onderwijshervormingen over de hoofden van degenen die onderwijs geven worden bedacht en ingevoerd, zolang dat gebeurt op de manier waarop Sovnarkom de Sovjetrussische graanoogst plande, zolang zal het resultaat van die hervormingen vergelijkbaar zijn met de graanoogsten in de voormalige Sovjetunie.

Sovnarkom, dat is tot slot een troostrijke gedachte, bestaat niet meer. De onderwijshervormingen in Nederland zullen pas geslaagd zijn als het ministerie van onderwijs kan worden opgeheven.

De Russische onderwijsdeskundigen zaten er bleekjes bij tijdens een persconferentie. Een bezoek aan Nederland had hen geleerd dat in ons land dingen worden ingevoerd waar ze in Rusland juist vanaf willen, zoals schaalvergroting. Duurt de culturele revolutie in het Nederlandse onderwijs al bijna dertig jaar, het eind lijkt niet in zicht. Bart Tromp doceert politieke wetenschappen aan de Rijksuniversiteit van Leiden en is tevens bijzonder hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam. Zijn meest recente publikatie is De wetenschap der politiek (Leiden, DSWO Press, 1993).