Van NAVO naar VN

Hoeksteen van de NAVO is het Noord-Atlantisch Verdrag (1949). De verdragstekst telt slechts veertien artikelen. Het belangrijkste is artikel vijf. Daarin staat dat een gewapende aanval tegen één van de leden zal worden beschouwd als een aanval tegen allen. 'Zij komen bijgeval overeen dat, indien zulk een gewapende aanval plaatsvindt, ieder van hen de aldus aangevallen partij of partijen zal bijstaan'.

De NAVO werd opgericht met het oog op een mogelijke Sovjet-Russische aanval op West-Europa. Door bij verdrag vast te leggen dat zo'n aanval gewapenderhand ook door de Verenigde Staten zou worden beantwoord, moest Moskou van zo'n avontuur worden afgehouden. Of het NAVO-verdrag inderdaad zo heeft gewerkt, weten wij tien jaar na de ontbinding van de Sovjet-Unie nog steeds niet met zekerheid. Wel dat de Koude Oorlog (1945-1991) de langste periode van vrede is geweest in de geschiedenis van het moderne Europa.

Pas vorige week is voor het eerst een beroep op gedaan op artikel vijf. De Noord-Atlantische Raad - de politieke vertegenwoordiging van de lidstaten op het niveau van ambassadeurs - nam het besluit de terroristische aanslagen in New York en Washington op te vatten als een 'gewapende aanval' in de zin van het NAVO-verdrag.

Men kan dit besluit het best beschouwen als een gebaar van solidariteit met een bondgenoot die in twee wereldoorlogen de strijd in Europa ten gunste van democratie en rechtsstaat heeft beslecht. Maar wat dit gebaar in gaat houden is voorlopig verre van duidelijk, en wel om drie redenen.

In de eerste plaats is artikel vijf bedoeld voor collectieve verdediging tegen agressie door een staat. Niet een staat is echter aangewezen als dader, maar een terroristische organisatie. Het beroep op artikel vijf is daarom oneigenlijk. Alle retoriek ten spijt gaat het hier niet om een oorlog, maar om gruwelijke misdaden.

Artikel vijf van het NAVO-verdrag laat daarnaast geheel open op welke wijze en in welke mate de lidstaten de aangevallene bijstaan. Al bij de oprichting van de NAVO was er de kritiek dat het verdrag vrijblijvender was dan zijn voorganger, het Verdrag van Brussel (1948, tussen Groot-Brittannië, Frankrijk en de Benelux-landen). Dat verplichtte de verdragspartners met alle militaire middelen de aangevallene te hulp te snellen. Zo'n garantie wilden de Verenigde Staten echter niet in het NAVO-verdrag.

Tijdens de Koude Oorlog bestonden niettemin lang van tevoren gemaakte afspraken over welke bijdrage iedere lidstaat aan de gemeenschappelijk verdediging van het NAVO-territorium zou leveren. De sector van de Noord-Duitse laagvlakte die dan door het eerste (en enige) Nederlandse legercorps zou worden verdedigd, lag vast.

Van een dergelijke rolverdeling en voorbereiding is nu geen sprake en dat maakt het beroep op artikel vijf voorlopig tot een loos gebaar. Dat blijkt ook wel uit het feit dat de militaire operaties die nu voorbereid worden niet in het kader van de NAVO plaatsvinden, maar geheel en al een Amerikaanse aangelegenheid zijn.

Daarom is het merkwaardig dat de Nederlandse regering bij haar toezegging van militaire steun open heeft gelaten of deze binnen, of juist buiten de NAVO gestalte krijgt. Steun binnen de NAVO geeft Nederland, in de NAVO-raad, een formeel medebeslissingsrecht over het gebruik ervan. In het andere geval heeft ze wel degelijk een 'blanco cheque' uitgeschreven, hoezeer premier Kok vorige week ook tegen die voorstelling van zaken fulmineerde.

Als Nederlandse militairen daadwerkelijk gevechtsrisico's gaan lopen, dan zou over deze kwestie helderheid dienen te bestaan. Solidariteit met de Verenigde Staten houdt niet het opgeven van soevereintiteit in.

Er is nog een kant van artikel vijf die te weinig aandacht heeft gekregen. Het artikel bepaalt ook dat de maatregelen die de NAVO neemt tegen een gewapende aanval 'terstond ter kennis worden gebracht van de Veiligheidsraad', en dat die maatregelen worden opgeheven zodra de Veiligheidsraad stappen heeft genomen 'om de internationale vrede en veiligheid te herstellen en te handhaven'.

Zo dwingt het beroep op artikel vijf in feite de lidstaten, en dus ook de Verenigde Staten, militaire acties aan de Veiligheidsraad voor te leggen en de Verenigde Naties een centrale rol bij de strijd tegen het terrorisme toe te kennen.

De Amerikaanse regering heeft tot nu toe echter zorgvuldig nagelaten haar voorgenomen militaire operaties in overeenstemming te brengen met wat het Handvest van de Verenigde Naties vereist bij een het beroep op zelfverdediging tegen agressie. Dat is niet verwonderlijk. Sinds hij aantrad heeft president Bush waar mogelijk de VN genegeerd en meer in het algemeen de houding aangenomen dat de behartiging van Amerikaanse belangen niet geremd mag worden door internationale overleg- en samenwerkingsverbanden.

Na elf september is het gedaan met dit beleid. De VS hebben een wereldwijde coalitie van staten nodig om militaire operaties tegen de veronderstelde daders en helpers van de terreur te beginnen. Daarbij is een of andere vorm van legitimatie door de VN onontbeerlijk. Ironisch genoeg wijst artikel vijf Washington daarheen de weg.

Bart Tromp