Vernieuw het stelsel van VN-trustschap

Sinds het einde van de Koude Oorlog is de rol van de Verenigde Naties bij het handhaven van de vrede tussen staten en bij het bezweren van conflicten sterk toegenomen. De VN zijn een ingewikkelde organisatie en dat uit zich ook in de 'alfabetsoep' van zijn vredesoperaties. Unprofor (Joegoslavie), Unicyp (Cyprus), Onusal (El Salvador), Untso (Israel-Arabische staten), Undof (Syrie-Israel: de Golan), Unifil (Libanon), Minurso (Westelijke Sahara), Unavem II (Angola, opvolger aldaar van Unavem I), Untac (Cambodja), Unosom (Somalie) - onder die code opereren soms al meer dan veertig jaar VN-eenheden. De activiteiten op de grens van Irak en Koeweit en die van India en Pakistan moeten het stellen zonder intrigerende afkorting.

Al met al zijn bij deze VN-activiteiten ruim veertigduizend militairen en enkele duizenden burgers betrokken. Meer dan de helft van hen is gestationeerd in voormalig Joegoslavie. Dat is veruit de grootste operatie uit de geschiedenis van de VN en deze loopt uit op een volledig fiasco.

De 'vredeshandhaving' door de VN heeft niet alleen niets aan 'vrede' opgeleverd, maar zij heeft de groot-Servische expansiepolitiek en de gruwelijke genocide waarmee die wordt uitgevoerd, feitelijk ondersteund - alleen al door de slachtoffers ervan de mogelijkheid te ontzeggen zichzelf te bewapenen.

Het gebruikelijke patroon van vredeshandhaving was dat van het toezien op een door twee strijdende partijen overeengekomen afspraak. De aanwezigheid van blauwhelmen was dan niet meer dan een bekrachtiging van die afspraak. Zo gauw die in duigen viel, was het gedaan met deze rol van de VN.

Terugroepen

Klassiek voorbeeld daarvan was het terugroepen in 1967 van de VN-waarnemers die de grens tussen Egypte en Israel in het oog hielden, nadat de Egyptische president Nasser dat had geeist. Een week later brak de Zesdaagse Oorlog uit. In Libanon werden de afspraken tussen de strijdende partijen niet opgezegd. Ze hielden er zich vanaf een bepaald moment niet meer aan. Sindsdien moet men van alles bedenken om de zinloze aanwezigheid van Unifil-troepen daar te rechtvaardigen.

De voornaamste conflicten waarbij de VN nu (en vermoedelijk ook in de toekomst) worden betrokken, dragen een heel ander karakter. Op zijn best is er alleen schijnbaar sprake van een overeenkomst die door strijdende partijen is gesloten. Schijnbaar, omdat een of meer van de betrokken partijen of niet bereid, of niet in staat zijn zich aan die overeenkomst te houden.

Dat is in voormalig Joegoslavie, in Cambodja, in Somalie, in Irak en, naar het zich laat aanzien, ook in Angola aan de hand. Hier stuit het optreden van de VN volgens het traditionele patroon van 'vredeshandhaving' op een onverbiddelijke grens. Het zou beter zijn dat te erkennen.

Maar van struisvogelpolitiek in deze zin is niet altijd sprake. De afgelopen twee jaar zijn operaties ondernomen die verder gingen dan traditionele 'vredeshandhaving'. Dat betekent dat inbreuk werd gemaakt op het eerste beginsel van de internationale gemeenschap, zoals neergelegd in artikel twee van het VN-Handvest: " De organisatie is gegrond op het beginsel van de soevereine gelijkheid van al haar leden."

De zones in het noorden en zuiden van Irak, die geheel of ten dele zijn onttrokken aan het feitelijke gezag van het Irakese regime, zijn het duidelijkste voorbeeld van zo'n inbreuk. Ze zijn ingesteld om de Irakese Koerden en sji'iten enigszins te beschermen tegen Saddam Hoessein. Maar eigenlijk is er geen volkenrechtelijke rechtvaardiging voor zulke menslievendheid.

Dat is ook niet het geval voor de humanitaire invasie van Somalie. Het eerste (en laatste) gebod van de internationale gemeenschap is dat van de soevereiniteit van de afzonderlijke staten. Daardoor worden interventies als die in Somalie en Irak (en eventueel in voormalig Joegoslavie) op hun best rare, politiek en volkenrechtelijk eigenlijk niet te rechtvaardigen expedities die alleen tijdelijk, als noodsprong, kunnen worden geaccepteerd.

Maar die interventies zijn tot falen gedoemd als ze inderdaad tijdelijk zijn. Terecht wordt nu al de vraag gesteld wat er van Somalie terechtkomt als de Amerikanen zich volgens Pentagonplan volgende maand terugtrekken.

Toch bestaat in principe een oplossing voor de feitelijke en volkenrechtelijke barrieres waar de VN nu op stuiten. De juridische basis daarvan is te vinden in de vergeten hoofdstukken twaalf en dertien van het Handvest. Die gaan over het 'trustschapstelsel', een erfenis van het 'mandatenstelsel' van de Volkenbond. Daarin werden indertijd voormalige kolonien en gebieden van verslagen tegenstanders onder toezicht van andere staten gesteld, ter voorbereiding op de onafhankelijkheid.

In 1945 werden de nog bestaande mandaatgebieden onder VN-toezicht geplaatst, evenals gebieden die werden ontnomen aan Japan en Italie. Voorts werd de mogelijkheid geopend dat (koloniale) mogendheden bepaalde territoria vrijwillig onder beheer van de VN plaatsten.

Van die laatste mogelijkheid heeft alleen Nederland ooit gebruik gemaakt, toen het in 1963 voor enkele maanden westelijk Nieuw-Guinea aan de VN overdroeg om zo de inlijving bij Indonesie iets draaglijker, want indirecter te maken. Inmiddels zijn vrijwel alle voormalige trustschapgebieden onafhankelijke staten geworden, met uitzondering van enkele voormalige Duitse eilanden in de Stille Zuidzee.

Een van die trustschapgebieden was het voormalige Italiaans Somalie. In 1960 werd het rijp voor onafhankelijkheid geacht. Nu is het een non-staat, op zijn best een geografisch begrip - zoals Metternich honderdvijftig jaar geleden van Italie vond.

Het 'trustschapstelsel' was gebaseerd op de gedachte dat elk gebied uiteindelijk een nationale, zelfstandige en soevereine staat moest worden. Die gedachte is niet alleen onjuist gebleken, maar ook onrealistisch en een bron van conflicten.

Er is echter niets mis met het stelsel als zodanig. Het biedt namelijk de volkenrechtelijke mogelijkheid de problemen bij het afdwingen en handhaven van vrede te boven te komen. In beginsel moet de Algemene Vergadering (of bij 'strategische gebieden' de Veiligheidsraad) 'staten' of 'delen van staten' onder beheer van de Verenigde Naties (of een daartoe gemandateerde mogendheid) kunnen stellen.

Bij de meeste voormalige trustgebieden heeft de VN-formule niet slecht gewerkt: zij zijn soevereine staten geworden en dat schijnt het mooiste te zijn wat je kunt bereiken. Het 'trustschapstelsel' en zijn voorganger zijn tot nog toe gebaseerd op dit eigenaardige vooruitgangsgeloof: iedereen moet op den duur een volwaardige nationale staat worden. Daarna is de wereld af.

Ook als men dit geloof deelt, valt niet ontkennen dat sommige 'staten' feitelijk niet bestaan en dat in andere sprake is van zulke misdaden tegen de menselijkheid, dat ze vanuit een bepaald gezichtspunt de naam 'staat' niet meer verdienen. Het gezichtspunt waarop ik hier doel, is het principe dat de politieke theoreticus Thomas Hobbes in de zeventiende eeuw formuleerde als de basis van de staat: tegenover de plicht van de burger om de soeverein, het staatsgezag, te gehoorzamen, staat de plicht van de staat om leven en welzijn van de burgers te beschermen.

Wanneer deze band tussen bescherming en verplichting wordt doorgesneden, hetzij door anarchie, hetzij doordat overheden hun burgers vermoorden, is er goede grond de territoria waar dit gebeurt onder beheer van de Verenigde Naties te plaatsen.

Zie ook de discussie met Dick Leurdijk.