VN-trustschap is geen begaanbare weg / De beste politieke oplossing

In het artikel 'Vernieuw het stelsel van VN-trustschap' in Het Parool van 12 december deed Bart Tromp een aantal zeer stellige uitspraken. Deze zijn echter niet altijd even verhelderend, vindt drs D.A. Leurdijk. Hij is als VN-deskundige verbonden aan de afdeling onderzoek van het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael in Den Haag. Trompreageert op zijn beurt op de opmerkingen van Leurdijk.

VN-trustschap is geen begaanbare weg

De oplossing voor de barrieres waar de Verenigde Naties momenteel bij het afdwingen en handhaven van vrede (in Cambodja, Somalie, ex-Joegoslavie, Irak, Angola) op stuiten, ligt volgensBart Tromp in een toepassing van het 'trustschapstelsel' uit het VN-Handvest. Dat betwijfel ik. Zijn betoog komt erop neer dat de huidige problemen worden opgelost door 'staten' of 'delen van staten' onder een trustschap van de VN te stellen. Dat komt neer op het met geweld opleggen van het VN-gezag - zowel in een situatie van anarchie als in gevallen waarin overheden hun burgers vermoorden.

Daarvoor is het trustschapstelsel echter nooit opgezet. Het was een erfenis van de Volkenbond en voorzag in het bestuur van overwegend voormalige koloniale gebieden, met als doel 'geleidelijke ontwikkeling tot zelfbestuur of onafhankelijkheid'. Tromp gaat eraan voorbij dat het bedoeld was voor gebieden die hun onafhankelijkheid nog moesten bereiken. Bovendien: met wie zou zo'n trustschapsovereenkomst moeten worden gesloten?Ook heeft Tromp het bij het verkeerde eind als hij stelt, dat Nederland in 1963 gebruik heeft gemaakt van het trustschapstelsel door in te stemmen met een tijdelijk VN-bestuur in westelijk Nieuw-Guinea. Dat is niet gebeurd krachtens het trustschapstelsel, maar de regeling maakte juist deel uit van een VN-vredesoperatie. Het was de eerste keer dat de VN een overgangsbestuur uitoefenden over een grondgebied, maar dit paste niet in het trustschapstelsel; Nederland is ook geen trustschapsovereenkomst aangegaan.

Somalie

Een andere optie voor een overgangsbestuur is verdere toepassing van het 'model-Cambodja'. In dat land vormen de VN krachtens een vredesakkoord samen met de politieke fracties van het land een overgangsbestuur, met als einddoel het houden van vrije verkiezingen.

Het ziet ernaar uit dat de VN ook in Somalie aansturen op de vorming van zo'n overgangsbestuur als onderdeel van een vredesoperatie, waarvan het mandaat na de fase van humanitaire interventie nog moet worden bepaald. Mocht de formule in Cambodja mislukken, dan heeft dat wellicht ook gevolgen voor Somalie.

Tromp gooit in zijn analyse appels en peren op een hoop; hij houdt ze in ieder geval onvoldoende uit elkaar. Enerzijds stelt hij vast dat in een aantal gevallen VN-vredesoperaties zijn vastgelopen en anderzijds wijst hij erop dat er de afgelopen twee jaar operaties zijn ondernomen die verder gingen dan traditionele 'vredeshandhaving'.

Daarbij noemt hij het ingrijpen in Somalie, Irak (en eventueel in voormalig Joegoslavie) 'op hun best rare, politiek en volkenrechtelijk eigenlijk niet te rechtvaardigen expedities'. De drie situaties laten zich niet zo makkelijk vergelijken als Tromp suggereert. Hij meent bovendien dat bij het ingrijpen inbreuk werd gemaakt op een grondbeginsel uit het VN-Handvest, namelijk de soevereine gelijkheid van al haar leden. Dat begrijp ik niet. De soevereine gelijkheid is hier toch niet in het geding; wel de kwestie van de inmenging in interne aangelegenheden.

Het ging bij de door Tromp bedoelde operaties om de toepassing van dwangmaatregelen, krachtens de bepalingen van hoofdstuk VII uit het VN-Handvest. Strikt genomen is dan ook niet sprake van een 'inbreuk' op het non-interventiebeginsel, dat zegt dat de VN niet de bevoegdheid hebben tussenbeide te komen in aangelegenheden die wezenlijk onder de nationale rechtsmacht van een staat vallen. Dit beginsel, zegt het Handvest ook, staat de toepassing van dwangmaatregelen uitdrukkelijk niet in de weg.

Die dwangacties kunnen dus betekenen: actieve inmenging van de internationale gemeenschap in de interne aangelegenheden van een land. Dat wordt met name duidelijk uit de bemoeienissen van de VN met Irak, na de bestandsovereenkomst vorig jaar. Ik deel wel de twijfels die Tromp heeft over de volkenrechtelijke merites van de instelling in het noorden en zuiden van Irak van zones, die onttrokken werden aan het centrale gezag in Bagdad.

Anders dan Tromp, zie ik de oplossing van de problemen niet in een revitalisering van het trustschapstelsel. Met hem ben ik van oordeel dat de grenzen van het traditionele concept van 'vredeshandhaving' pijnlijk zichtbaar zijn geworden.

VN-vredesoperaties zijn door de jaren heen zeer beperkte instrumenten geweest, waarvan geen wonderen mochten worden verwacht. Juist het overschatten van de mogelijkheden heeft in het verleden tot tal van misvattingen geleid. Ik zie veel meer in uitbreiding van de bevoegdheden van VN-vredestroepen met ruimere geweldsinstructies en zwaardere bewapening, een veel directer verband tussen vredeshandhaving, preventieve diplomatie, humanitaire noodhulp en in interventie en de toepassing van economische en militaire dwangmaatregelen.

Met de humanitaire interventie in Somalie is een nadrukkelijk verband gelegd tussen enerzijds het falen van humanitaire noodhulp en een VN-vredesoperatie en anderzijds militaire dwang om hulpverlening mogelijk te maken. Dit is een belangrijke doorbraak. Bij de uitvoering van vredesakkoorden moeten de VN ook veel meer druk kunnen uitoefenen om partijen te dwingen zich te houden aan de afspraken.

Tromp heeft geen gelijk als hij de vredesakkoorden die de grondslag vormen voor de VN-aanwezigheid, afdoet als 'op hun best' schijnbare overeenkomsten. Zowel Unita in Angola als de Rode Khmer in Cambodja hebben zich gecommitteerd aan de uitvoering daarvan. Als zij zich daaraan later niet wensen te houden, rijst de vraag of de internationale gemeenschap zich daar goedschiks bij moet neerleggen.

Ik vind dus van niet. De sancties die de Veiligheidsraad onlangs instelde tegen de Rode Khmer, zijn dan ook een noodzakelijke aanvulling op de beperkte mogelijkheden van het concept van vredeshandhaving. De vraag is hoever de VN willen gaan om de Rode Khmer tot verdere medewerking te brengen, met als uitersten: uitsluiting van deelneming aan de verkiezingen, hervatting van de burgeroorlog of militair ingrijpen.

De stationering van een VN-vredesmacht in Macedonie betekent, dat voor het eerst in VN-verband is besloten tot een preventieve maatregel. Er zit dus wel beweging in de hele rijstebrij van concepties die deel uitmaken van het VN-systeem van collectieve veiligheid, maar niemand zal willen beweren dat we er al zijn.

Dick Leurdijk

De beste politieke oplossing

Vanzelfsprekend heb ik niet beweerd dat 'de oplossing voor de barrieres waar de Verenigde Naties momenteel op stuiten zou liggen in een toepassing van het 'trustschapstelsel', zoals Leurdijk stelt. Zo eenvoudig liggen de zaken nu ook weer niet.

Waar het om gaat is het volgende: de 'vredesoperaties' waar de VN steeds meer mee te maken krijgen, verschillen sterk van vroegere VNmissies. Die waren in het algemeen gebaseerd op de gemeenschappelijke toestemming van de betrokken staten. Nu gaat het veelal om situaties waar de betrokken staten feitelijk niet meer bestaan (zoals Somalie), danwel niet werkelijk meewerken aan de uitvoering van VN-resoluties (Irak, Servie).

In zulke situaties zijn de 'vredesoperaties' van de VN in twee opzichten problematisch. In de eerste plaats is er eigenlijk geen volkenrechtelijke legitimatie voor de inbreuk op de soevereiniteit van de afzonderlijke staten, die deze operaties uiteindelijk met zich meebrengen. En dat telt zwaar in een wereld die - ook volgens het VN-Handvest - op dat principe is gebaseerd. Ten tweede zijn zulke operaties hoogstwaarschijnlijk tot mislukken gedoemd, als ze niet worden gevolgd door een periode waarin het betrokken gebied op een of andere manier blijvend wordt gepacificeerd.

Mijn stelling was (en is) dat een vernieuwing van het VN-trustschapstelsel de beste mogelijkheid biedt om voor deze twee problemen een volkenrechtelijke en politieke oplossing te scheppen. Dat het stelsel daar niet voor bedoeld is, zoals Leurdijk omstandig uiteenzet, was mij bekend, evenals het feit dat Nederland indertijd niet rechtstreeks op basis van artikel 81 van het Handvest tijdelijk het bewind over westelijk Nieuw-Guinea aan de VN overdroeg.

Ook verder bevat Leurdijks bijdrage veel nuttige informatie over de VN, die andermaal aantoont dat hij zeer goed op dit terrein thuis is. Wat hij echter niet aanvoert, zijn overtuigende argumenten tegen de stelling die ik verdedigde en die ik hierboven nog eens herhaalde. Verder neem ik aan dat hij ervan op de hoogte is dat het idee van een vernieuwing van het trustschapstelsel niet een vondst van mij is, maar op de kanselarijen van grote en kleine staten onderwerp van gesprek is en niet in de laatste plaats ook bij de VN zelf.

Bart Tromp