WANHOOPSDAAD

De Europese Conventie die op 28 februari voor het eerst bijeenkwam, is een wel zeer merkwaardig lichaam met een al even merkwaardige opdracht. De Conventie telt 105 leden uit 28 landen (ook de aspirant-lidstaten van de Europese Unie leveren afgevaardigden). De leden zijn volgens ondoorzichtige procedures aangewezen politici. Drie komen er uit Nederland: minister van Staat Hans van Mierlo, Tweede-Kamerlid Frans Timmermans en Eerste-Kamerlid Rene van der Linden.

Te begrijpen is de instelling van de Conventie pas als we terugblikken. De Europese Unie staat voor twee immense problemen. Het eerste is hoe de instituties die ooit voor zes lidstaten zijn ingesteld, aan te passen aan een EU met 28 leden. Het tweede is op welke wijze de toetreding van zo'n tien voornamelijk Midden- en Oost-Europese staten binnen een termijn van twee jaar gerealiseerd kan worden zonder dat de handelingsbekwaamheid van Europa daar ernstig door wordt aangevreten.

De top van regeringsleiders en staatshoofden in Nice in december 2000, sluitstuk van de Intergouvernementele Conferentie over 'verdieping' en 'uitbreiding' van de EU, leverde eigenlijk niets op. Onder de incompetente leiding van de Franse president Jacques Chirac ontaardde de bijeenkomst in het uitspelen van troefkaarten in kinderachtigheid. Zo slaagde ons land dankzij het staatsmanschap van premier Wim Kok erin een groter stemgewicht te incasseren dan Belgie.

'Nice' leerde dat het instrument van de Intergouvernementele Conferentie, ooit bedoeld om de politiek- organisatorische problemen van 'Europa' op een geordende wijze aan te pakken, heeft afgedaan. Een paar jaar lang buigen ambtenaren uit de lidstaten zich over problemen, formuleren al dan niet met nationaal- politieke dekking voorstellen voor de uiteindelijke top, waar staatshoofden en regeringsleiders dan in een weekeinde dat karwei nog eens op de bonnefooi overdoen en vervolgens op elkaar stuklopen.

Het spaak lopen van Intergouvernementele Conferenties is echter noch een bedrijfsongeval, noch toeval. Het vormt de logische consequentie van de wijze waarop het project van West-Europese samenwerking in oorsprong is opgezet. Dit begon een halve eeuw geleden met de oprichting van de Europese Gemeenschap voor kolen en staal (EGKS), waaraan naast West-Duitsland en Frankrijk de Benelux-landen en Italie deelnamen. De EGKS kreeg niet gestalte als de embryonale vorm van wat ooit een bovennationale politieke gemeenschap zou moeten worden. Integendeel. De EGKS was gedacht als een ambtelijk agentschap, waarvan de Hoge Autoriteit op basis van technische deskundigheid optrad, onafhankelijk van politieke sturing of controle. Pas later is aan deze constructie een element van politieke verantwoording toegevoegd, de assemblee van parlementariers uit de lidstaten, later het Europees Parlement.

De ontwikkeling van de EGKS tot de huidige Europese Unie is verlopen volgens een uitermate gecompliceerd patroon. Maar toch is daarin nooit echt gebroken met de oorspronkelijke constructie. Kern van de zaak is dat de Europese samenwerking altijd primair is gezien en gestalte gegeven als een 'functioneel', een 'technisch' project; nooit als iets dat in de kern politiek en democratisch zou moeten zijn. Tegelijkertijd is altijd de suggestie gewekt dat het om dit laatste nu juist wel is te doen.

Deze tegenstrijdigheid kon tientallen jaren ontweken worden door het probleem naar de toekomst te verschuiven. Daarvoor ontwikkelden de lidstaten iets wat je de 'gemeenschapsmethode' zou kunnen noemen. Deze houdt in dat men ernaar streeft op basis van globale uitgangspunten tot overeenstemming te komen en de feitelijke uitwerking tot een ambtelijk-technische kwestie verklaart. De methode was in het verleden succesvol, maar tegen een hoge prijs. Belangrijke vragen over doel en vorm van de Europese integratie werden op de lange baan geschoven.

Uiteindelijk zijn er twee mogelijkheden: Europa wordt een veredelde vrijhandelszone, of een politieke gemeenschap. De eerste vereist heel andere politiek-bestuurlijke arrangementen dan de tweede. De Europese Unie hangt nu tussen beide mogelijkheden in en dat kan zo niet doorgaan, zeker niet met in het vooruitzicht tien nieuwe leden en een even ondoorzichtige als onbegrijpelijke besluitvormingsstructuur.

In deze omstandigheden is de instelling van de Europese Conventie een wanhoopsdaad. De lidstaten zijn niet in staat geweest gezamenlijk te bepalen hoe Europa verder gestalte moet krijgen. Nu moet de Conventie voorstellen bedenken om het probleem op te lossen, dat daartoe is ontrafeld in 54 afzonderlijke vragen. Hoe de Conventie dat gaat doen, is een open kwestie. Over hoe het gezelschap moet functioneren, ligt niets vast.

De resultaten van dit beraad zijn bovendien vrijblijvend. Uiteindelijk is het de Europese Raad die uitmaakt wat er met de voorstellen van de Conventie wordt gedaan. Het belang van de Conventie is niettemin omgekeerd evenredig aan zijn merkwaardige status. Het gaat om de laatste kans Europa politiek vorm te geven.